Hver anden direktør forsvundet siden kommunalreform

På papiret oplever kommunerne i deres øverste administrative ledelse i høj grad de effektiviseringer, som de blev lovet af politikerne i forbindelse med Kommunalreformen i 2007.

I hvert fald er de kommunale direktioner skrumpet betydeligt ind. I juli 2007 var der således i alt 836 kommunal- og fagdirektører, mens tallet næsten var halveret til 445 i juli 2012 - det svarer til et fald på 46,8 procent.

"Det er meget markante tal, der helt klart viser, at Kommunalreformen er slået igennem, samtidig med at der er et øget pres for besparelser på kolde hænder i kommunerne," siger professor og velfærdsforsker Bent Greve fra Roskilde Universitet.

Han bakkes op af ph.d. Dan Michael Nielsen fra Syddansk Universitet, der arbejder med ledelsesændringer i kommunerne, efter Kommunalreformen reducerede antallet af kommuner fra 271 til 98.

"Første opgave efter Kommunalreformen var at sikre, at driftsopgaver som at tage telefonen og få de ældre i bad kunne løses. Derfor fik mange kommuner karakter af såkaldte driftsorganisationer. Først senere begyndte man for alvor tage fat på at trimme direktionen," siger han.

Det var især i de første par år efter Kommunalreformen, at faldet i antallet af direktører i kommunerne for alvor gik stærkt. Men selvom farten er sænket, fortsætter tendensen år efter år - siden 2010 er der således forsvundet 57 direktørstillinger.

Kilde: Det Fælleskommunale Løndatakontor

Stærk signalværdi
Det er ikke kun Kommunalreformen, der er skyld i, at direktionerne er blevet mindre. En anden årsag skal ifølge Bent Greve findes i større og større pres på politikerne for at skaffe flere såkaldte varme hænder til at klare de borgernære opgaver som hjemmepleje og børnepasning.

Besparelserne i toppen af administrative ledelse giver ifølge Bent Greve omvendt også en signalværdig ude blandt de danskere, der oplever besparelser på deres velfærdsydelser.

Ole Bondo Christensen (S), borgmester i Furesø Kommune, har tidligere forklaret reduktionen med, at den kommunale administration og topledelse i sparetider også har "godt af at tage sin egen medicin" i form af nedskæringer og effektivisering.

"Direktørlønninger er en tung post, så hvis man kan undvære en direktør, giver det et væsentligt bidrag til besparelser," har Ole Bondo Christensen udtalt, mens han samtidig påpegede, at kommunen ønskede "en slank, smidig og flad struktur, hvor direktionens opgaver primært er på det strategiske niveau".

Kommunaldirektører tjener i gennemsnit næsten 1,6 mio. kr. inklusiv pension om året. Det er en stigning på 23 procent i forhold til sidste år og et godt stykke over borgmesternes løn, der afhænger af kommunens størrelse, men maksimalt ligger på godt 800.000 kr.

Nye krav til direktionen
En halvering af direktionerne har betydet, at hver direktør i gennemsnit har fået ansvaret for 428 flere kommunalt ansatte. Hver direktør har således i gennemsnit 928 ansatte under sin ledelse - direkte såvel som indirekte.

Men ifølge Dan Michael Nielsen har udviklingen sine fordele. Med store direktioner er der er risiko for såkaldt sektorisering, hvor den enkelte fagdirektor mest tænker på sit eget område og ikke på det overordnede strategiske niveau.

"Mange direktører giver også meget specifikke ansvarsområder og mulighed for at gå ned i sagsbehandlingen. Hvis fagchefer i stedet får flere opgaver, kan det skabe mindre direktioner med færre forvaltninger og en mere tværgående dynamik, som gør forvaltningerne mere smidige og dynamiske," siger han.

Rasmus Bjerregaard er kommunaldirektør i Furesø Kommune, der også har en teknik- og udviklingsdirektør og en velfærdsdirektør. Han mener, at organiseringen er afgørende for, om gevinsterne ved en lille direktion kan høstes.

"For at en lille direktion kan fokusere på det strategiske og ikke bliver trukket ind i enkeltsager, er det vigtigt at få italesat opgavefordelingen mellem direktionen og centercheferne og praktisere det både politisk og administrativt. Ellers risikerer man blot en direktion, hvor opgaveforventningen er den samme, og hvor direktionen bliver overbelastet og ikke kan træffe beslutningerne i den takt, der er brug dem," siger han.

Vigtige roller
For at en lille direktion kan fungere ordentligt, er opgavefordelingen og organiseringen ifølge Rasmus Bjerregaard afgørende.

"Derfor er et stærkt ledelsesniveau lige under direktionen vigtigt," pointerer han.

Udover en mindre direktion har Furesø Kommune også lavet en ny såkaldt centerstruktur, hvor mere ansvar er delegeret ud til centercheferne. F.eks. ligger ansvaret for de enkelte centres budgetter på centerchefniveau.

"Centercheferne spiller en større rolle til udvalgsmøder med politikerne og er involveret i politisk sparring," siger han og påpeger, at det stiller krav til både direktionen og centercheferne:

"Hvis beslutninger i et center har en strategisk eller tværgående karakter, begynder direktionen at interessere sig for den. F.eks. bliver et budgetforlig en strategisk opgave for direktionen. Men er det en enkeltstående beslutning, vil man normalt forudsætte, at den bliver implementeret, omsat og fulgt op ude i et center."

Mange direktører giver også meget specifikke ansvarsområder og mulighed for at gå ned i sagsbehandlingen. Hvis fagchefer i stedet får flere opgaver, kan det skabe mindre direktioner med færre forvaltninger og en mere tværgående dynamik, som gør forvaltningerne mere smidige og dynamiske.

Dan Michael Nielsen
Ph.d. ved Syddansk Universitet

Faldgruber
Når alt kommer til alt, er det direktørerne, der har det overordnede ansvaret. Derfor kan det være let at lade sig friste til at dykke ned i enkeltsager, hvis sagen risikerer at blive politisk.

"Det kan være svært ikke at blive suget ned i enkeltsager og dagligt trummerum, men det er et vilkår for alle direktioner," siger Rasmus Bjerregaard.

For at det skal lykkedes at adskille den daglige administration og det strategiske niveau er rollefordelingen mellem direktører og underledere afgørende.

"Det handler i høj grad om ændringer i rolleopfattelsen i de nye direktioner, og det skal både politikere, direktionen og fagmedarbejdere forstå. Mange hælder fortsat mest til den traditionelle forvaltningsform. Derfor kan det være svært at ændre sine arbejdsgange og få nye rolleopfattelser," siger Dan Michael Nielsen.

Ifølge Rasmus Bjerregaard kan man ikke entydigt sige, om en lille direktion er godt eller skidt.

"Man har flere direktionsmuskler i en stor direktion, men det er ikke nødvendigvis en fordel. Det kommer an på, om man i hele organisationen respekterer forudsætningerne ved at have en lille direktion," siger han og fortsætter:

"Der kan være en tendens til, at jo mindre en direktion er, jo mere personfølsom bliver den. Men det er alt andet lige nemmere at træffe beslutninger hurtigere, fordi færre mennesker skal drøfte temaerne og så vidt muligt blive enige. Ligeledes bliver risikoen for sektorisering mindre. Man er i en lille direktion død og pine nødt til at kunne samarbejde på tværs om de strategiske emner."

Ifølge Dan Michael Nielsen er effektiviseringer anden bølge af ændringer i den kommunale struktur, hvor selve Kommunalreformen var den første. Tredje bølge er begyndt og handler om at få større enheder som f.eks. skoler i kommunerne.