Civilsamfundets ABC: Q for Quango

Quango (Quasi Non-Governmental Organizations) er en amerikanisme, der også er trængt ind i det danske forvaltningssprog som betegnelse for privat/offentligt samarbejde i gråzonen mellem stat, marked og civilsamfund; for eksempel partnerskaber, netværk og selvhjælpsgrupper, der løser opgaver, som tidligere blev løftet af stat og kommuner.

Grundstammen i begrebet er ngo, der på engelsk betyder ikke-statslig organisation og i samfundsforskning er blevet en samlebetegnelse for en bred vifte af interesseorganisationer, aktionsgrupper og græsrodsbevægelser.

Allerede længe inden quango-begrebet vandt indpas i forvaltningslitteraturen, har vi kendt til selvstændige statsorganisationer (f.eks. Danmarks Radio eller Danmarks Statistik), selvstyrende statsinstitutioner (f.eks. universiteterne og Det Kongelige Teater), statslige selskaber (f.eks. DONG og Storebæltsforbindelsen), råd og nævn (f.eks. statens forskningsråd) samt en blandet restgruppe af selvejende institutioner.

Offentlig vs. privat
Organisationsformen har givet anledning til såvel teoretiske som praktiske overvejelser, der til syvende og sidst bunder i politisk uenighed om, hvorvidt almennyttige opgaver bedst varetages af offentlige eller private aktører.

Den service, som selvejende institutioner tilbyder, kan i princippet både varetages af stat, kommuner og marked. Derfor har selvejende institutioner indgået i med- og modspil til velfærdsstaten op igennem 1900-tallet, og i den forbindelse er de i stigende grad blevet betragtet som en nødvendig aflastning, der kan modvirke øget skattetryk.

Quangoernes politiske afhængighed
På det seneste har stat og kommuner i vidt omfang oprettet selvejende institutioner i form af offentlige fonde. Disse organisatoriske hybrider har lighedspunkter med private stiftelser, men oprettes som regel uden egenkapital.

Der er tale om virksomheder, som placeres i gråzonen mellem stat og marked. De disponerer skattefinansierede ressourcer og løfter en offentlig opgave uden at være underlagt samme grad af statslig regulering, som den slags normalt indebærer.

Ikke desto mindre er der tale om en større grad af politisk afhængighed – ledelsesmæssigt og organisatorisk – end tilfældet er for de fleste andre aktører i civilsamfundet.

En quango kan således nedlægges ved en politisk beslutning i modsætning til private fonde, der agerer under en såkaldt evighedsklausul, og private foreninger, hvor det kun er medlemmerne selv, der kan lukke og slukke.

Fonde fastholder uafhængigheden
Især i de sidste årtier af 1900-tallet blev der etableret forskellige fora for samarbejde og forsøgsvirksomhed af quango-karakter i socialsektoren, kulturforvaltningen og på fritidsområdet. Disse formaliserede partnerskaber tog typisk sigte på at styrke koordinering mellem den offentlige sektor og civilsamfundets institutioner.

De fleste foreninger deltager gerne i en sådan samordning, hvorimod holdningen er mere tvetydig blandt danske fonde.

Ifølge den seneste frivillighedsundersøgelse forsvarer fondene deres uafhængighed både i forhold til staten og private virksomheder.

Hver tredje af dem erklærer, at fonde bør arbejde sammen med private virksomheder, men kun hver femte mener, at fondene i højere grad bør arbejde sammen med det offentlige.

De praktiske ad hoc-løsninger
Politologen Carsten Greve, der forsker i New Public Management, angiver flere forklaringer på, hvorfor der oprettes halvoffentlige institutioner af quango-typen.

Den væsentligste er, at den danske stat ikke har været præget af stringente, teoretiske organisatoriske principper for opbygningen af forvaltningen. Beslutningstagerne forhandler sig frem til praktiske ad hoc-løsninger.

Undervisningssektoren har været domineret af en grundtvigiansk tradition, hvor selvbestemmelse og modstand mod staten eller central styring har været udtalt.

Også på sundhedsområdet har der været udbredt lokalt og regionalt selvstyre. Men statskassen har efterhånden overtaget de økonomiske forpligtelser for de fleste af disse initiativer.

Institutioner uden politisk kontrol
En anden årsag til quango-vækst kan være, at en regering forsøger at cementere sin politik ved at oprette selvejende institutioner, som det er vanskeligere for oppositionen at nedlægge, hvis de overtager magten.

Konsekvensen er flere halvoffentlige institutioner, som står uden for direkte politisk kontrol og de sædvanlige regler om offentlighed i forvaltningen, og som den ansvarlige minister kan fralægge sig ansvaret for, hvis forvaltningen giver anledning til kritik.

Slankning af velfærdsstaten
For det tredje passer de halvoffentlige institutioner godt til politiske krav om at slanke velfærdsstaten ved at privatisere og udlicitere opgaver fra den offentlige sektor. Selvejende institutioner af quango-typen passer fint ind i sådanne bestræbelser, der har deregulering og større fleksibilitet som formål.

Det er imidlertid ikke alle i centraladministrationen, der bryder sig om at slippe kontrollen med de skattefinansierede aktiviteter, så paradoksalt nok kan denne udvikling i praksis føre til mere regulering og mindre handlefrihed for de dele af foreningslivet, der konkurrerer med quango’erne om løsning af civile opgaver.

Teksten er et uddrag af bogen "Civilsamfundets ABC" af Anker Brink Lund og Gitte Meyer, udgivet på forlaget Møller.
Læs flere opslag her.