I tjeneste for Danmark A/S

MANILA/KØBENHAVN: Glasfacaderne skinner. Fortovene er velfriserede. Og den røde løber er lagt frem. For cirka ti år siden var her ikke andet end marker. I dag er der kraner og stilladser i alle retninger, hvor det ene nye højhus efter det andet skyder op. 

Elevatoren tager os til 11. etage. Indenfor forsøger lokale tjenere at komme rundt med pindemadder og små lokale delikatesser. Omkring 200 mennesker er stuvet sammen i nye lokaler, hvor der er officiel åbning af en ny dansk ambassade. Ambassaden ligger i Manila. Et navn, der sender tankerne i retning af en lille, hyggelig fiskerlandsby. 

Men det er det ikke. Manila er en millionby og hovedstad på Filippinerne, der har over 100 millioner indbyggere og spås til at blive verdens 15. største økonomi inden for en årrække. 

Da tyfonen Haiyan for lidt mere end et år siden hærgede gennem Filippinerne og dræbte tusindvis af mennesker, postede Danmark millioner i genopbygningen af landet. Men det er ikke årsagen til hverken ambassade­åbningen eller lynvisittet fra handels- og udviklingsminister Mogens Jensen (S), der senere også skal deltage i åbningen af Grundfos’ nye kontor i Manila. 

Det er derimod særligt de gode udsigter for danske eksportvarer til landet – som den spritnye danske ambassadør i Manila da også lovede at fordoble: ”Men du sagde ikke hvornår,” noterede Mogens Jensen sig senere på dagen med et skævt smil under indvielsesmiddagen.

Åbningen af ambassaden indikerer nemlig endnu et skridt i retning af det, Udenrigsministeriet selv kalder økonomisk diplomati. Manila-ambassaden er en af fire nyåbnede ambassader i lande med gode udsigter for markante vækstrater modsat Danmark og store dele af Europa, der er gået i stå.

Udenrigstjenesten er ikke gearet til hurtige skift. Det tager lang tid at oprette repræsentationer, opbygge viden og kompetencer samt skabe relationer i landene.

Martin Marcussen
Professor i statskundskab ved Københavns Universitet

Økonomisk diplomati
Netop et stort fokus på handel og danske arbejdspladser karakteriserer den nye udenrigstjeneste og den nye type af danske diplomater, som følger med. Det forklarer Martin Marcussen, professor i statskundskab ved Københavns Universitet og ekspert i udenrigstjenesten.

”Det ville være under en klassisk diplomats værdighed at beskæftige sig med handelsfremme, fordi han kan se, at der kan være konflikter mellem nationen og erhvervslivets interesser. Derfor indgår han primært i forhandlinger med offentlige myndigheder i et land,” siger han.

Kravet til de udstationeredes viden om handel er styrket – også i verdens fattigste lande. Handel og økonomisk vækst flytter mennesker ud af fattigdom, er det nye mantra, som Mogens Jensen med sin handels- og udviklingsministerportefølje er blevet synonym med.

Og udviklingsbistand kan så frø, hvor eksportmuligheder kan blomstre op til gavn for danske virksomheder. Eksempelvis betaler udviklingsbistanden en stor del af nye vækstrådgivere, der blandt andet skal hjælpe danske virksomheder ind på de nye vækstmarkeder.

Kan betvivle interesser
Der er ikke mange af de klassiske diplomattyper tilbage, påpeger Martin Marcussen – måske i Teheran og Kabul. I ”gamle dage” var en ambassadør lidt gemt væk, og de kommunikerede kun hjem til Asiatisk Plads, hvor Udenrigsministeriet holder til. Men sådan er det ikke mere.

”I dag skal ambassadørerne være synlige for den danske offentlighed og vise, at de bidrager til at løse problemer, som danskerne også bekymrer sig om – altså beskæftigelse. Den nye type diplomat går op i public diplomacy, tweeter på livet løs, har en hjemmeside, laver udstillinger og klipper røde bånd over, når Novo Nordisk åbner nye anlæg,” lyder det
fra Martin Marcussen.

”De skal brande Danmark i udlandet. I Kenya vil man eksempelvis satse på at brande Karen Blixen. I Thailand satser man på det danske kongehus. Og i USA på det danske og nordiske køkken,” fortsætter han.

Alle ambassadører, som Danmark sender ud, har ifølge Martin Marcussen såkaldte resultatkontrakter, hvor de bliver målt på, hvor synlige de er, og hvor godt de brander Danmark i udlandet. Men der er en vis ræson i udviklingen, fortæller Nanna Hvidt, direktør for Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS. Hun kalder det naturligt, at udenrigstjenesten også satser på økonomisk diplomati: 

”Men indimellem kan man godt have en fornemmelse af, at det økonomiske diplomati bliver fremhævet, fordi det har en umiddelbar og nemt forståelig nytteværdi,” siger Nanna Hvidt.

Hold fast i klassisk diplomati
Men det er afgørende at holde fast i det klassiske diplomati, fordi det sparker døre ind for det økonomiske
diplomati, argumenterer hun.

”Der skal være balance. Det ved ministeriet, men ressourcerne er ikke uendelige. Klassisk diplomati er en forudsætning for det økonomiske diplomati. Klassiske diplomater kan åbne døre for erhvervslivet, fordi de kan forhandle og kan sætte sig ind i partnere, lande og personer for at finde løsninger,” siger hun.

Samtidig risikerer det at gå ud over udenrigstjenestens troværdighed, hvis man går for langt ud ad det økonomiske diplomatispor. Det bakker Martin Marcussen op, selvom Danmark bare følger en trend, der går på tværs af de fleste lande, vi sammenligner os med:

”Hvis udenlandske myndigheder kan blive i tvivl, om man taler på vegne af en lobbyist for Carlsberg eller Lego, kan det give autoritets- og tillidsproblemer. Den forskel er meget vigtig, fordi man kan betvivle, om det er et neutralt budskab. Så længe en ambassadør har et indtjeningskrav og skal levere serviceydelser til virksomhederne, så er de jo lobbyister.”

”Omvendt er det soft power, som har bragt et lille land som Danmark langt. Vi har ingen ressourcer ud over vores finesse, gode produkter, kultur, ideer og renommé. Og det er præcis det, man fremmer via handel og økonomisk diplomati,” fortsætter han.

I dag kan man faktisk, for en timepris på cirka 935 kroner, købe rådgivning i Udenrigsministeriet og på ambassaderne om alt fra hjælp til etablering af nyt kontor eller kontakt til de rigtige myndighedspersoner i landet.

(Læs videre under grafen)

En presset udenrigstjeneste
I 1990 var der 87 danske repræsentationer rundt i verden. Det antal steg frem til 2000 til i alt 120. Siden er der sket et fald i antallet af repræsentationer hvert år. Som et led i den seneste omstrukturering af udenrigstjenesten skar Danmark antallet af repræsentationer ned fra 102 i 2013 til 95 i 2014 – det laveste antal danske repræsentationer siden årtusindskiftet.

Ændringerne af udenrigstjenesten tog for alvor fart i begyndelsen af 2014, hvor ministeriet omlagde udenrigstjenesten – mere verden, mindre Europa og mere EU, hed det blandt andet. Andre talte om ”endnu en” i rækken af sparerunder siden 2002. 

I den nyeste omstrukturering nedlagde Danmark blandt andet fem ambassader i Europa, mens man oprettede nye i Columbia, Nigeria og på Filippinerne. Derimod lukkede man repræsentationer i blandt andet Niger og Libyen, mens man skar ned i Afghanistan.

Få ressourcer gjorde, at man var nødt til at prioritere - mest mulig udenrigspolitik og mest mulig værdi for Danmark for pengene var ambitionen fra politisk side.

”Med de første besparelser i starten af 00’erne kunne man plukke en masse lavthængende frugter. I anden omgang førte det til en smartere udenrigstjeneste. Nu er vi der, hvor der er ambassader med så få ansatte, at de i praksis har svært at fungere som diplomater,” siger Martin Marcussen.

Håbet er også en mere fokuseret og målrettet udenrigstjeneste. Men kritikken af besparelserne har været hårde fra både venstre og højre side af det politiske landskab. Blandt andet vil Venstre og Konservative tilføre ekstra midler, mens SF foreslår at nedsætte en kommission.

Færre udstationerede
Og Martin Marcussen mener da også, at det er ”et ministerium i knæ”, selvom antallet af medarbejdere i udenrigstjenesten faktisk er højere i dag end i 1989 – netop 80’erne bliver ellers ofte betragtet som udenrigstjenestens storhedstid.

I 1989 havde Udenrigsministeriet i alt 2.110 medarbejdere, mens tallet var vokset til 2.418 i 2013. Stigningen skyldes alene, at der i perioden er ansat over 500 ekstra lokalt ansatte, der ikke er udsendt fra Danmark.

De 1.256 lokalt ansatte udgør i dag cirka halvdelen af de ansatte i hele Udenrigsministeriet, mens antallet af udstationerede og placerede på Asiatisk Plads er faldet. I alt er to tredjedele af repræsentationernes medarbejdere lokalt ansatte.

”Lokalt ansatte har den kæmpe fordel, at de kender sproget og de lokale betingelser. Men der skal være en nøje balance mellem udstationerede og lokalt ansatte, der kan have interesser i dele af lokalsamfundet. De udstationerede skal sikre, at det er den danske linje, der holdes,” siger Nanna Hvidt.

Udenrigsministeriet har løbende forsøgt at følge med udviklingen med ændringer i styrkeforholdene mellem landene. Men man skal passe på med ikke at løbe efter alle nye trends, advarer Martin Marcussen.

”Så er det hot med BRIK-landene. Men hov, pludselig falder Kinas vækst, mens Brasilien og Ruslands vækst er gået i stå. Og nu er det nye vækstlande som Mexico, Tyrkiet, Nigeria og Filippinerne, man satser på.

Desuden er medierne og politikernes interesse for udenrigstjenesten voksende – og dermed stiger kravet om hurtigere ændringer,” siger han og fortsætter:

”Men udenrigstjenesten er ikke gearet til hurtige skift. Det tager lang tid at oprette repræsentationer, opbygge viden og kompetencer samt skabe relationer i landene.”

For ti år siden var der marker i stedet for skyskrabere i det område, hvor Danmarks nye ambassade er åbnet i Manila.

Spørgsmålet er, hvor Danmark ruller den røde løber ud om ti år.