Magten flytter hænder i EU

AF Poul Skytte Christoffersen
Har blandt andet arbejdet som kabinetschef for landbrugskommissær Mariann Fischer Boel (V) og været kabinetschef for generalsekretæren for EU’s Ministerråd

Det er efterhånden blevet den gængse opfattelse, at vigtige spørgsmål kun kan løses på højeste politiske niveau, det vil sige af cheferne selv.

Poul Skytte Christoffersen
Tidligere topdiplomat i EU

Trods ”Mørkelygten” og andre bidrag til debatten om grænsefladen mellem politikere og embedsmænd har de fleste danskere nok en rimelig klar forståelse for, hvordan arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd fungerer (eller burde fungere) herhjemme. Samme klarhed eksisterer ikke, når vi taler om EU. Det generelle billede er, at det er embedsmændene, som sidder på magten. Virkeligheden er mere nuanceret.

Der foregår i disse år et langsomt skift i magtfordelingen mellem Råd og Parlament.

Poul Skytte Christoffersen
Tidligere topdiplomat i EU

Medlemmer af Kommissionen omtales fra tid til anden i Danmark som ”bureaukrater”, især hvis de vover at komme med udtalelser eller kritik, som ikke behager nationale politikere. Og dette selv om kommissærerne i traktaten er udpegede til at udøve en klar politisk funktion, nemlig at fremme Unionens almene interesser, herunder tage passende initiativer – blandt andet lovgivningsinitiativer – og til trods for, at de i stigende grad udpeges blandt toppolitikere i medlemslandene. Der ligger i bureaukrat-stemplet, at ”de bare har at rette ind”. Men kommissærerne – igen ifølge traktaten – skal udføre deres opgave i fuldkommen uafhængighed og ikke spille efter den nationale pibe.

Færre frihedsgrader
Embedsmandskorpset i Kommissionen er sig i stigende grad bevidste om, at de udøver deres opgaver under kommissærenes ansvar og kontrol. Deres frihedsgrad er mindre, end den var tidligere, og formodentlig også mindre end den danske embedsmænd har. Der er nu flere ”checks and balances” på, hvad der præsteres i de enkelte generaldirektorater (ministerier). Den interne beslutningsproces i Kommissionen betyder, at der bliver set over skulderen af kommissærenes kabinetter, de øvrige generaldirektorater (herunder et stadig mere magtfuldt generalsekretariat) og af en central juridisk tjeneste – som i parentes bemærket er noget mere ortodoks i fortolkningen af juraen, end den der ifølge ”Mørkelygten” anvendes på Slotsholmen. Det skyldes blandt andet, at dens udlægning af teksten skal kunne forsvares over  for de juridiske tjenester i Rådet og i Parlamentet.

Europa-Parlamentet bliver mere og mere nidkær i kontrollen med Kommissionens arbejde. Parlamentet har sin egen juridiske tjeneste og gennemfører i stadig stigende grad sin egen vurdering af de forslag, der lægges frem af Kommissionen og af de ændringer, der foretages under den senere behandling.

Fagministre involverer sig mindre
Der, hvor grænsefladen mellem det politiske niveau og embedsmandsniveauet efterhånden er mest diffus, er i det normale ministerråd. Rådet, hvor der er hyppige møder mellem udenrigsministre, finansministre, miljø- og klimaministre, erhvervsministre med flere, er under pres. Derimod fylder Det Europæiske Råd (stats- og regeringscheferne) stadig mere, også i de sager, fagministrene tidligere håndterede selv. Det er efterhånden blevet den gængse opfattelse, at vigtige spørgsmål kun kan løses på højeste politiske niveau, det vil sige af cheferne selv. Konsekvensen er en vis grad af ansvarsforflygtigelse og manglende anstrengelse fra ministrenes side på at opnå resultater.

Bortset fra finansministrene under eurokrisen hører det til sjældenhederne, at fagministrene engagerer sig i maratonforhandlinger for at blive enige, som der ellers var tradition for i gamle dage. Snarere er normalbilledet, at ministrene flyver ind om morgenen, deltager nogle få timer i rådsmødet, blandt andet for at oplæse det forud forberedte talepunkt, holder pressekonference for de efterhånden færre og færre journalister, der stadig interesserer sig for Rådets arbejde, og derefter afsted igen med flyveren.

Danske ministre er ikke værre end andre – tværtimod. Men for alle er deltagelse i rådsmøderne klart en bibeskæftigelse – det er den hjemlige dagsorden, der tæller. Opnåelse af konkrete resultater afhænger derfor i stigende grad af, at de forhandles på plads af embedsmændene før mødet. Bevares, embedsmændene fungerer ikke i et politisk tomrum – de opererer efter instruktion fra de hjemlige myndigheder og derfor på ministeransvar – men det personlige ejerskab blandt ministrene af, hvad der foregår i EU, er i stigende grad gået fløjten.

Forhandlinger med Parlamentet
Ministerrådet er ikke længere enerådende, når det gælder vedtagelse af EU-lovgivning. På langt de fleste områder kræves der enighed med Europa-Parlamentet. Er man uenige, skal der forhandles mellem de to instanser. Og europaparlamentarikerne er ikke deltidsarbejdere – EU’s beslutningsproces er deres fuldtidsbeskæftigelse.

I praksis foregår det meste af forhandlingerne mellem Parlament og Råd med politikere på parlamentssiden og embedsmænd på rådssiden eventuelt med deltagelse af en enkelt politiker, nemlig rådsformanden. Det gælder især, når lovgivningen – som tilfældet er i langt de fleste tilfælde – vedtages i den såkaldte 1. læsningsprocedure, der indebærer, at lovforslaget færdigforhandles i kulissen og først lægges frem, når der er enighed.

Magten skifter hænder
Der foregår i disse år et langsomt skift i magtfordelingen mellem Råd og Parlament. Det er set i et historisk perspektiv en naturlig udvikling, som kendes fra alle parlamenters tidlige historie. Men skiftet foregår nok hurtigere, end godt er. Ministerrådet er et centralt led i EU’s funktion blandt andet som bindeled til den hjemlige administration. Og det er især i forhold til ministrene, der deltager i rådsmødet, at det nationale parlament kan udføre kontrol, jævnfør europaudvalgsproceduren i Danmark.

Det er derfor værd at overveje, hvad der kan gøres for at styrke ministerrådets funktion. Mere ministertid i Bruxelles er en af betingelserne både for at passe rådsarbejdet, men også for at pleje kontakter med Kommission, kollegaer, Europaparlamentarikere, presse og opinionsdannere i EU. Ellers glider magten mere og mere over til Parlament og Kommission med Det Europæiske Råd som eneste bagstopper.