EU og Danmark presser unødigt udviklingslande

Af Mathias Ljørring
Politisk assistent, Concord Danmark 

Forhandlingerne mellem EU og de såkaldte AVS-lande, de afrikanske og vestindiske lande samt stillehavsøerne, om de kontroversielle handelsaftaler, EPA'erne, har nu stået på i mere end ti år, og selvom parterne løbende nærmer sig hinanden, er der stadig en lang række udestående områder på indholdssiden.

Særligt i Afrika er det endnu de færreste lande, der har en færdig aftale på plads. Problemerne med EPA-forhandlinger relaterer sig dog ikke udelukkende til indholdet af aftalerne. Mens parterne fortsat forhandler aftaler, kæmpes der nemlig i øjeblikket også en politisk kamp i EU om processen for forhandlinger.

En kortsigtet løsning på et længerevarende problem
Da den oprindelige deadline for at nå en WTO-kompatibel handelsordning udløb med 2007, vedtog EU en forordning, der gav de AVS-lande, der ikke havde færdigforhandlet en EPA, mulighed for en fortsat særlig markedsadgang. Forordningen, den såkaldte Market Access Regulation 1528, giver de resterende lande særlig adgang mod fremskred i forhandlingerne i form af underskrivelse af aftaler eller at træffe "de nødvendige forholdsregler" mod ratificering.

Da det for EU stadig viste sig vanskeligt at få sine krav igennem i forhandlingerne, fremlagde EU-Kommissionen i 2011 et forslag om udelukkelse af en række lande fra denne særlige markedsadgang. Signalet var klart: Accepter aftalerne som de er, eller mist jeres markedsadgang!

I Kommissionens udspil skulle udvælgelsen af, hvilke lande der kunne få særlig markedsadgang, ligge hos Kommissionen selv, og ændringen af forordningen skulle ske allerede 1. januar 2014 - en usædvanlig kort deadline, EU's interne beslutningsproces taget i betragtning. På nuværende tidspunkt, blot ti måneder før den foreslåede dato, er EU's holdning til deadlinen endnu ikke endelig vedtaget.

Mens nogle lande vil være forholdsvis upåvirket af deadlinen, da de forsat vil kunne handle under andre markedsadgangsordninger såsom EBA- og GSP-ordningerne, vil forordningen have stor negativ betydning for andre. Eksempelvis vil lande som Botswana og Namibia fuldstændig miste deres særlige markedsadgang til det europæiske marked, hvis Kommissionens forslag bliver vedtaget.

Handelsministeren udtalte i forbindelse med opnåelsen af forhandlingsmandatet, at Rådet bør udvise fleksibilitet i forhandlingerne med Parlamentet om den endelige deadline. Concord Danmark mener ikke bare, at dette er en besværlig omvej, men også en misforståelse af, hvilke forhandlinger der bør være i centrum for regeringens hensyn.

Mathias Ljørring
Politisk medarbejder, Concord Danmark

Europa-Parlamentet har fra starten antaget en mere fleksibel holdning til spørgsmålet. Parlamentets plenarsamling stemte således midt i september sidste år for en række ændringsforslag til Kommissionens udspil, der blandt andet rykker deadlinen til 1. januar 2016. Samtidig understregede Parlamentet, at det ønsker langt større inddragelse og indsigt i processen for EPA-forhandlingerne, sådan at den parlamentariske kontrol med Kommissionens beføjelser i forbindelse med forordningen styrkes.

AVS-landene selv har gjort deres position på spørgsmålet klar. På et topmøde for AVS-landenes stats- og regeringsledere i midten af december vedtog de den såkaldte Sipopo-erklæring, opkaldt efter værtsbyen for topmødet. I afsnittet om EPA-forhandlinger med EU hedder det således: "We call upon the European Council to take a position that will allow the negotiations to continue without the pressure of time so that the outcome will be an agreement that satisfies all sides, and whose implementation will stand the test of time." Erklæringen støtter endvidere op om afstemningsresultatet i Europa-Parlamentet og opfordrer EU til ikke at fratage AVS-lande deres særlige markedsadgang "for whatever reason".

Deadlinen er mere end en tidsramme
Spørgsmålet om deadlinen for forhandlingerne har ikke kun principiel og processuel betydning, men kan også vise sig at have indflydelse på indholdet i de endelige handelsaftaler. Hvis der ikke afsættes den nødvendige tid til forhandlingerne, løber særligt udviklingslandene i Syd med lav forhandlingskapacitet en stor risiko for at ende med aftaler, der ikke er til deres bedste.

For mange af landene i Afrika kræver forhandlingerne ikke bare en intern proces, men også koordinering med andre afrikanske lande, idet EPA'erne vil have stor betydning for de mange regionale integrationsinitiativer på kontinentet. Dette bør være et helt centralt hensyn for begge parter.

Afsættes der ikke tilstrækkelig tid til at opnå enighed om aftalerne, risikeres det endvidere, at flere emner lægges over i de såkaldte rendezvous-klausuler, der udskyder bestemt indhold til fremtidig forhandling. Et eksempel på dette kan findes i EPA-aftalen med Mauritius, Seychellerne, Madagaskar og Zimbabwe, der trådte i kraft sidste år. Aftalen er den første aftale mellem EU og en afrikansk handelsblok, der er fuld implementeret.

Et hurtigt kig i aftalens rendezvous-klausul, artikel 53, afslører dog en lang liste af endnu ikke færdigforhandlede emner, heriblandt emner som toldlettelser, oprindelsesregler, handel med tjenesteydelser, landbrug og ikke mindst spørgsmål relateret til udviklingsmålsætningerne i Cotonou-aftalen. Disse indholdsmæssige hensættelser gør det ikke bare vanskeligt for landenes regeringer selv at tage stilling til aftalerne, men udgør i særdeleshed et stort demokratisk problem, idet de umuliggør en kvalificeret indsigt for civilsamfundene og andre interessenter i både Nord og Syd.

Der er altså et både stort og akut behov for at udvise fleksibilitet i de tilbageværende forhandlinger med AVS-landenes handelsblokke. Handelaftaler, der hastes igennem, risikerer at gøre mere skade end gavn, og både EU og udviklingslandene er derfor bedre tjent med proces, der tillader den tid, en enighed kræver.

Udviklingshensynet må tilbage i forhandlingerne
Handelsminister Pia Olsen Dyhr (SF, red.) bad om, og fik på Europaudvalgets møde den 23. november sidste år mandat til at støtte op om Kommissionens foreslåede stramme deadline. Hun og EU's andre handelsministre gav herefter på et rådsmøde i slutningen af 2012 deres støtte til Kommissionens udspil, både hvad angår både deadline og Kommissionens beføjelser. Status på lovforslaget er derfor, at det nu igen ligger hos Parlamentet, til andenbehandling i plenarsamlingen.

Handelsministeren udtalte i forbindelse med opnåelsen af forhandlingsmandatet, at Rådet bør udvise fleksibilitet i forhandlingerne med Parlamentet om den endelige deadline. Concord Danmark mener ikke bare, at dette er en besværlig omvej, men også en misforståelse af, hvilke forhandlinger der bør være i centrum for regeringens hensyn. I stedet for at stramme tommelskruerne på regeringerne i Syd, burde ministeren udvise større fleksibilitet over for AVS-landene.

Cotonou-aftalen, der danner grundlag for EPA'erne, er først og fremmest en aftale om et udviklingspartnerskab. Dette udviklingshensyn er dog, som årene er gået, blevet gradvist udvandet både på indholds- og nu også processiden af forhandlingerne. Derfor mener Concord Danmark, at den danske regering, frem for at stå stejlt på krav om unilateralt besluttede forhandlingsdeadlines, bør gå forrest med et synspunkt om, at det primære hensyn for forhandlingerne om EPA-aftalerne må være en fremtidig bæredygtighed udvikling i AVS-landene. Dette bør ikke blot afspejles i, om hvad der forhandles, men også i, hvordan der forhandles.