Professor i opråb: Diplomatiet har brug for en akut genopretning

DEBAT: Udenrigstjenesten er sparet i stykker i en tid, hvor Danmark står over for kolossale internationale udfordringer. Der er behov for en akut genopretningsplan, skriver professor Martin Marcussen. Han mener, at budgettet i første omgang bør øges med en halv milliard.

Af Martin Marcussen
Professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, regeringen lancerede før sommerferien, var et godt og tiltrængt input til den helt centrale diskussion om, hvordan udenrigspolitikken skal fokuseres. Det er rigtigt og nødvendigt at tænke strategisk om dansk udenrigspolitik.

Danmark er et lille land, og vi er nødt til at prioritere. Der er opgaver der er ”nice to do”, og så er der opgaver der er ”need to do”.

Det fremgik tydeligt af strategien, at Danmark befinder sig i en historisk turbulent kontekst. Med udgangspunkt i en Europæisk Union, der institutionelt, politisk og økonomisk står midt i et vadested, skal Danmark være med til at forholde sig til Putin mod øst, Trump mod vest, Arktis og klimaet mod nord, og immigrations- og flygtningestrømme fra syd.

Hvad der derimod fremgik meget mindre tydeligt af strategien var, hvilke investeringer i udenrigstjenesten det kræver at føre en udenrigspolitik på alle disse fronter.

Mindst i Norden
Udenrigstjenesten har siden 2001 gennemgået meget omfattende reformer. I alt er der barberet over 30 procent af det operationelle budget, der blandt andet anvendes til at betale lønninger og husleje.

I de første par år var der noget at komme efter. Der kunne høstes en del lavt-hængende frugter. Sparekravene havde de planlagte positive effekter på udenrigstjenesten.

Der fandt innovation sted overalt. Alle procedurer og hele organisationen blev gennemgået, finpudset og tilpasset på en måde, så Danmark hurtigt fik en af de bedst fungerende udenrigstjenester i verden.

I dag har vi stadig en moderne udenrigstjeneste, men den kommer til kort over for de aktuelle udenrigspolitiske udfordringer. Sagen er nemlig den, at besparelserne i udenrigstjenesten er fortsat fra år til år. I dag har Danmark den mindste udenrigstjeneste i Norden opgjort i kroner per indbygger.

I Norge og Sverige har man i lyset af den aktuelle udenrigspolitiske situation foretaget betydelige investeringer i den udenrigspolitiske kapacitet.

I Danmark har vi derimod helt eller delvist afmonteret væsentlige udenrigspolitiske indsatsområder. Det ses på Asiatisk Plads, men især ude på ambassaderne og repræsentationerne, hvor Danmark hører til blandt de lande, der har absolut færrest udsendte diplomater.

Genopretning nødvendig
Tiden er med andre ord kommet til at genopbygge den danske udenrigstjeneste. I den første fase af dette genopbygningsarbejde – og på helt kort sigt – bør man opnormere antallet af udsendte diplomater.

Helt konkret bør man indføre den praksis, at Danmark ikke bør have ambassader med under fire udsendte medarbejdere – en ambassadør, en souschef, og to andre diplomatiske medarbejdere. Fire udsendte medarbejdere er ikke meget – og det må også betragtes som et absolut minimum. Hertil kommer de lokale medarbejdere, der ofte har et helt uundværligt lokalkendskab, samt naturligvis praktikanterne.

Danmark bør også foretage nogle helt afgørende og betydelige personaleopnormeringer på de ambassader, hvor der aktuelt skal gøres en ekstra indsats for at forsvare og fremme danske interesser. Der er betydelige sikkerhedspolitiske og kommercielle interesser på spil, og de hører alle til kategorien ”need to do”.

For eksempel bør der øjeblikkeligt udstationeres et dusin yderligere medarbejdere til den permanente repræsentation i Bruxelles og en håndfuld til hver af FN-missionerne i New York og Genève. Samlet set vil et godt bud være, at der her og nu er behov for 150 ekstra udsendte diplomater og 50 ekstra medarbejdere fordelt på kontorerne på Asiatisk Plads. Det var på kort sigt.

Digitale løsninger
I den anden fase af denne genopbygningsproces bør udenrigstjenesten tage digitaliseringsdagsordenen alvorlig. En digital ambassadør med et mikroskopisk sekretariat og en meget omfattende dagsorden gør det ikke alene. At digitalisere en organisation er ikke billig, tværtimod.

Men det er den vej det går, og Danmark kan vinde på at blive first mover på dette område. Udenrigstjenesten bør også tage på sig at være ledende i hele den offentlige forvaltnings internationalisering.

Der bør oprettes et diplo-akademi placeret i Udenrigsministeriet med en tredobbelt dagsorden: akademiet skal bestå af en solid analytisk kernegruppe, der har ressourcer til at tænke analytisk, kreativt og innovativt; det skal sikre den fortsatte kompetenceopbygning i udenrigstjenesten på alle niveauer; og det skal have til opgave at understøtte den diplomatiske praksis, der hver dag udføres i sektorministerierne, regionerne og kommunerne.

Dette kan den passende gøre i samarbejde med erhvervslivet og forskningsverdenen.  Også her skal der ansættes personale med de særlige kompetencer som digitaliseringen og den udenrigspolitiske konceptudvikling og kompetenceopbygning kræver.

Endelig, i den tredje fase, bør det operationelle budget udvides og delvist omlægges. Det skal ikke være nødvendigt for udenrigstjenesten at bruge en uforholdsmæssig stor mængde ressourcer på at optjene egne indtægter via det kommercielle diplomatis betalingsordning.

Betalingsordningen blev i sin tid indført som et fornuftigt styringsinstrument. Men i takt med at besparelseskravene hobede sig op, gik ordningen i praksis hen og blev en beskatningsordning. Udenrigstjenesten skal ikke være afhængig af at kunne hjemhente driftsmidler på den måde.

Det klassiske diplomatiske arbejde bør desuden gøres helt uafhængigt af størrelsen på det overhead, ministeriet modtager for at administrere danske udviklingsmidler.

Denne omlægning sker for at øge budgetforvaltningens gennemsigtighed, men især for at gøre organisationen mindre sårbar og mere robust i forhold til at kunne tilpasse sig de kriser og det forandringspres, der altid udfordrer en udenrigstjeneste.

Der skal med andre ord altid være en vis mængde ledige ressourcer i en robust organisation, der kan investeres løbende i udvikling og tilpasning.

Vi når ikke op på nordisk niveau
Hvor meget skal der samlet set investeres for at genoprette udenrigstjenesten på en måde, så den er indrettet til at realisere de målsætninger, der er oplistet i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi?

Jeg vil tro, at man kan komme et stykke af vejen ved i første omgang at tilføre driftsbudgettet 500 millioner kroner ekstra om året.

Det beløb rækker ikke til at føre udenrigstjenesten tilbage til den størrelse det engang havde i den offentlige forvaltning, og det rækker slet ikke til at nå op på niveau med svenskerne og nordmændene.

Men en halv milliard ekstra om året rækker til at give udenrigstjenesten det lille skub, der er strengt nødvendig for at give organisationen en chance for at realisere skiftende regeringers udenrigspolitiske prioriteringer. Diplomatiet er det billigste udenrigspolitiske instrument, vi har.

Faktisk har vi ikke råd til at lade være med at investere i udenrigstjenesten.

Forrige artikel Bosse: Europæisk forsvarssamarbejde styrker både suverænitet og sikkerhed Bosse: Europæisk forsvarssamarbejde styrker både suverænitet og sikkerhed Næste artikel Militærforsker: Ny sikkerhedspolitik efter Ukraine, Brexit og Trump Militærforsker: Ny sikkerhedspolitik efter Ukraine, Brexit og Trump
  • Anmeld

    Søren Skafte · Independent Professional

    Markussens hjælpsomhed

    Martin Marcussen fra Københavns Universitet, har nydt godt af Udenrigsministeriets mangeårige kreative bogføring. Udenrigsministeriet har i mange år har beregnet sig et klækkeligt overhead på 5 - 7 pct. for at administrere støtten til verdens allerfattigste mennesker. Den såkaldte overhead-finte har lunet gevaldigt i de mange år, hvor udviklingsbudgettet var støt stigende. I 2015, 2016 og i 2017 blev der imidlertid overført besparelser til bistandsrammen til at dække de stigende udgifter til flygtningeområdet.
    De mistede overhead betød, at Udenrigsministeriet har måttet gennemføre betydelige og smertelige besparelser på den almindelige udenrigstjeneste.
    Nu kommer Martin Markussen folkene i Udenrigsministeriet (af kollegerne på Slotsholmen kaldet ”blåfrakkerne” og ”lakskoene”) til undsætning: Det klassiske diplomatiske arbejde bør gøres helt uafhængigt af størrelsen på det overhead, ministeriet modtager for at administrere danske udviklingsmidler, hedder det nu.
    Det har været antydet, at overhead-finten har været i strid med OECD-reglerne, men OECDs udviklingskomité, Development Assistance Committee, har faktisk i de såkaldte DAC-regler tilladt, at et vist overhead indgår i den opgørelse af udviklingsbistanden, der indberettes til OECD. OECD har imidlertid ikke fastlagt detaljerede regler, og forladt sig på medlemslandenes sømmelige tilbageholdenhed.
    Regeringen har allerede oplyst, at på grund af faldende udgifter til flygtninge føres der på finansloven for 2018 ekstra 2,5 milliarder bistandskroner tilbage til udviklingsbistanden. Regeringen vil angiveligt bruge en stor del af pengene på kvinders rettigheder, seksualundervisning og reproduktiv sundhed. Men resultatet vil også være, at Udenrigsministeriet i 2018 tilføres mellem 300 og 400 millioner kroner i nye overheadbidrag. Hertil kommer naturligvis de ekstra ressourcer, der tilgår Udenrigsministeriet som ny forvalter af fiksekvoter m.v.

  • Anmeld

    Bertel Johansen · Maskinmester

    Et oppustet ministerie

    Når en statsansat professor i statskundskab ivrer for flere penge til kollegerne i et ministerie, bør enhver skatteborger være på vagt. Så tak til Søren Skafte´s redegørelse for "overheadfinten" på U-landsbistanden.

    Og i øvrigt: Da U-landsbistand generelt set hidtil har varet en total fiasko, bør den helt bortfalde, og som mindstemål fratages Udenrigsministeriet.

    Vi husker stadig da embedsværket tog til Nepal for at lære Nepaleserne god regeringsførelse og demokratisk bureaukrati. Evalueringen nogle år efter var at alt var som før, men at de udsendte havde haft en dejlig tid derude.

    Nu må det stoppe. Dansk udenrigspolitik er i vid udstrækning forankret i EU og NATO, og det bør ses på Udenrigsministeriets budget. Norge har ikke EU i ryggen, så de må klare sig selv, og enhver sammenligning med dem er helt irrelevant.

  • Anmeld

    I.R.Bertelsen · Borger og vælger

    En upolitisk, bekymret kommentar.

    Et meget belysende, tankevækkende og bekymrende indlæg, Martin Marcussen. Tak for det.
    Når jeg læser kommentarerne til indlægget, så undrer jeg mig over hvor godt Janteloven trives.
    Når de seneste års omfattende besparelser i den offentlige forvaltning får uheldige konsekvenser for brugerne og medarbejderne, mistænkeliggøres det meget hurtigt, hvis de professionelle medarbejdere udtaler sig:" Man vil blot mele sin egen kage" !!
    På skoleområdet nægtede man at lytte til underviserne, i SKAT overhørte man de tidligere pantefogeder, i socialforvaltningerne blev socialrådgivernes formand mistænkeliggjort, i socialpsykiatrien gik det helt galt og på hospitalsområdet blev lægernes og sygeplejerskernes udmeldinger overhørt.
    ......
    Hvordan skal man som ansvarlig politiker kunne indhente relevant viden og information, hvis man ikke vil lytte til dem, der fagligt arbejder med tingene?
    De voldsomme personalemæssige besparelser i den offentlige forvaltning MÅ ansvarligvis evalueres i tæt dialog og samarbejde med dem, der fra deres daglige arbejde ved og har erfaring med, hvad der skal til og hvordan tingene kan skrues godt sammen. Det er da forudsætningen for, at hjulene i maskineriet kan køre tilfredsstillende og godt.
    ....
    Hvis der sættes en for lille motor i en stor bil og hvis man samtidigt kræver, at bilen skal køre hurtigere og mere driftssikkert, så har man altså kalkuleret forkert. For man risikerer at ødelægge motoren. Måske brænder den sammen, fordi man presser ydeevnen.---eller måske kører den for usikkert og for langsomt.
    Motorens kapacitet skal tilpasses farten og driftssikkerheden. Det sker ved at drøfte ydeevne, forventninger og muligheder dels med brugeren af bilen dels med mekanikeren, der fagprofessionelt ved, hvilken motorkapacitet, der er nødvendig.
    ....
    Nu har man så nedsparet så meget i den offentlige forvaltning, at der er overskud....på finansministeriets regneark.....Men er der også tilstrækkeligt overskud i virkelighedens verden.....DER, hvor tingene skal ske, .... og hvor hjulene gerne skulle drives af en velsmurt motor med den rette kapacitet?
    At klantre den fagperson, mekanikeren, der advarer om, at motorkapaciteten er for ringe i forhold til kravene om ydeevne, effektivitet, kvalitet og SIKKERHED er urimeligt. Selvfølgelig udtaler han sig ikke for 'at mele sin egen kage. Han bruger blot sin faglige viden og erfaring....og den SKAL der lyttes til.
    Synes, at Janteloven skal i dybtfryseren !!