KRONIK: Ny metode skaber viden om viden i politik

Søren Bøllingtoft Knudsen
Cand.scient.pol.

Når viden deles, kan den anvendes af mange forskellige aktører, på forskellige måder, på forskellige tidspunkter og med forskellige hensigter. Det gælder også videnskabelig viden. Spørgsmålet er blot, om forskningsbaseret viden rent faktisk anvendes i praksis.

Allerede i oldtidens Grækenland argumenterede man for, at fremskridt på civilisations- og samfundsmæssigt plan er knyttet til videnskabelige fremskridt. I denne optik kan og bør forskere bestræbe sig på at frembringe det bedst mulige videnskabelige grundlag for beslutninger om samfundsudviklingen.

Teknokratiet har imidlertid ikke triumferet. Derimod står det flere steder klart, at videnskabelig viden i meget ringe grad anvendes uden for forskningsverdenen. Videnskaben er med andre ord underanvendt. Denne konklusion er nedslående, hvis man som mange forskere og faglige praktikere mener, at evidensbaserede beslutninger alt andet lige er bedst til at håndtere komplekse, samfundsmæssige udfordringer.

Mine analyser viser, at videnskabelig viden – i modsætning til hvad tidligere studier har vist – i væsentlig grad påvirker de politiske beslutninger, der træffes.

Søren Bøllingtoft Knudsen

Ved at styrke koblingen mellem forskningsverdenen og resten af samfundet kan sandsynligheden for, at der træffes bedre beslutninger til gavn for alle, øges.

I et demokratisk samfund som det danske, hvor borgernes handlemuligheder og livskvalitet i væsentlig grad påvirkes af de rammer, som folkevalgte politikere udstikker, er det særligt vigtigt at bringe forskningsverdenen sammen med det politiske system. At bygge bro mellem det, der i litteraturen beskrives som to separate verdener.

Hvis en artikel eksempelvis anbefaler, at kvaliteten af babymad bør forbedres, og politikere efterfølgende træffer beslutninger, der påvirker kvaliteten af babymad, har artiklen potentielt været beslutningsforanledigende.

Søren Bøllingtoft Knudsen

Formålet er at sørge for, at output fra forskningsverdenen i form af forskningsbaseret viden omsættes til input i det politiske system, så kvaliteten af de politiske beslutninger potentielt forbedres.

For at forstå, hvordan omfanget af videnanvendelse kan forbedres, er det en forudsætning, at man kan forklare variationer i videnanvendelse. I dette lys er det forbavsende, at ganske få forskere har studeret videnanvendelse empirisk. Angiveligt fordi videnanvendelse er vanskeligt at måle.

Én gruppe forskere har studeret videnanvendelse gennem single-case-studier, hvor eksempelvis én forskningsbaseret artikel, én politisk beslutningsproces eller én politisk beslutning udvælges og studeres indgående.

En fordel ved denne metode er, at alle dokumenter, processer, personer, projekter og beslutninger relateret til denne ene case kan belyses. Ulempen er, at det er svært at generalisere resultater fra single-case studier og dermed sige noget om andre cases end den studerede.

En anden gruppe forskere har indsamlet data via spørgeskemaer. Med denne metode er det muligt at inkludere et stort antal analyseenheder, hvorved det bliver muligt at designe og foretage undersøgelser med solid ekstern validitet.

Omvendt har disse undersøgelser udfordringer med den interne validitet. Med spørgeskemabaserede data er der nemlig en væsentlig risiko for, at undersøgelsens resultater bliver skæve.

Hvis man beder politikere angive, i hvor høj grad de anvender forskningsbaseret viden, når de træffer politiske beslutninger, risikerer man, at politikerne overdriver selvrapporteringen. Skæve svar kan eksempelvis være motiveret af et strategisk ønske om at fremstå kompetent og kvalificeret i offentlighedens og vælgernes øjne.

Selv hvis man antager, at politikere forsøger at svare oprigtigt, er selvrapporteringer problematiske. Når politikere bliver bedt om at placere sig selv på en videnanvendelses-skala fra 1-5, er det ikke givet, at de forstår opgaven ens.

Skalaen kan fortolkes som et spørgsmål om, hvor mange ressourcer der bruges på videnanvendelse; om evner til at anvende viden; om respondenten mener, at han eller hun (relativt) anvender mere eller mindre viden end andre; eller som et spørgsmål om det absolutte niveau af instrumentel videnanvendelse (hvordan dette end opgøres).

Desuden risikerer man, at respondenter systematisk over- eller underdriver i deres svar som følge af, at de simpelthen ikke ved, hvor ofte de rent faktisk trækker på forskningsbaseret viden.

Politikere får mange typer input fra embedsværket og fra deres netværk herunder også forskningsbaserede input. Der er imidlertid ingen garanti for, at politikerne er i stand til at sondre mellem forskellige typer råd.

Når embedsværket har læst og afkodet anbefalinger fra forskningsbaserede kilder og videregiver denne information til de politiske beslutningstagere, er det altså ikke sikkert, at politikerne hæfter sig ved eller bliver gjort opmærksomme på, at anbefalingerne er forskningsbaserede.

Når politikerne i spørgeskemaundersøgelser svarer, at forskningsbaseret viden sjældent påvirker deres beslutninger, kan de altså ufrivilligt komme til at undervurdere omfanget af videnanvendelse.

Samtidig afhænger svarafgivelser af respondenternes manifeste hukommelse vedrørende tidligere oplevelser og situationer. Sådanne erindringer er typisk hverken nøgterne eller præcise afbildninger af faktiske tidligere handlinger, eftersom erindringer er en del af en fortløbende proces, hvor den individuelle beslutningstager forsøger at konstruere et sammenhængende selvbillede.

Selvom det aktuelle omfang af videnanvendelse kan korrelere positivt med selvrapporterede niveauer, er det således langt fra optimalt at benytte spørgeskemaer til (indirekte) at måle videnanvendelse.

En tredje metode til dataindsamling, der i et vist omfang er anvendt til måling af videnanvendelse, er interviews. Med interviews kan der foretages forholdsvist dybdegående analyser af et mellemstort antal cases.

I åbne og semi-strukturerede interviews har forskeren mulighed for at stille uddybende spørgsmål for at forsøge at sikre, at interviewpersonerne forstår spørgsmålene nogenlunde ens. Samtidig kan intervieweren med opfølgende spørgsmål teste, hvor pålidelige og konsistente interviewpersonens svarafgivelser er. Dette styrker undersøgelsernes interne validitet.

Disse fordele opnås imidlertid på bekostning af en del ekstern validitet. Tabet af generaliserbarhed skyldes først og fremmest, at det er omkostningsfuldt at inkludere mange interviewpersoner i én interviewbaseret undersøgelse. Samtidig kan det være vanskeligt at sammenligne interviewpersonernes kvalitativt forskellige svar på valid vis.

Derudover er det svært at kontrollere og observere, hvad der sker i det interpersonelle rum mellem forsker og interviewperson under interviewet. Hvis stemningen er for venlig eller uvenlig, risikerer man, at interviewpersonens svar påvirkes. Endelig rammes interviewbaserede studier af samme kritik som spørgeskemaundersøgelser, hvad angår interviewpersonernes hukommelse og evne til at genkalde tidligere handlinger og episoder.

En fjerde tilgang, der endnu aldrig er anvendt i praksis, er analysen af politiske beslutningsdokumenter. Med denne metode lægges der op til, at forskere i al enkelhed kan tælle, hvor ofte direkte citater, referencer og henvisninger fra forskningsbaserede kilder fremgår af politiske beslutningsdokumenter såsom love og bekendtgørelser.

Hermed indskrænkes og simplificeres konceptet videnanvendelse markant. Hvis man kun ser på tilfælde af instrumentel videnanvendelse, hvor anvendelsen omtales eksplicit, eller sker i forholdet 1:1, risikerer man at undervurdere omfanget af videnanvendelse.

Politik kan med andre ord sagtens være evidensbaseret, uden at politiske beslutningsdokumenter benytter samme formuleringer som, eller refererer eksplicit til, forskningsbaserede kilder.

Med afsæt i ovenstående har jeg konstrueret et nyt instrument til måling af grader af videnanvendelse på tværs af politikområder og forskningsbaserede kilder over tid.

Måleinstrumentet er en metrisk skala bestående af tre dimensioner, der kobler indholdet i forskningsbaserede kilder med indholdet i de politiske beslutningsdokumenter kvalitativt, hvorefter koblingerne kvantificeres med henblik på sammenligninger og statistiske analyser.

Første dimension indfanger, hvorvidt forskningsbaserede artikler potentielt har været beslutningsforanledigende. Hvis en artikel eksempelvis anbefaler, at kvaliteten af babymad bør forbedres, og politikere efterfølgende træffer beslutninger, der påvirker kvaliteten af babymad, har artiklen potentielt været beslutningsforanledigende.

Anden dimension måler, hvorvidt beslutningen stemmer overens med den forskningsbaserede anbefaling. I forlængelse af ovenstående svarer det til, at en artikel anbefaler, at grænseværdien for pesticidrester i babymad sænkes, hvorefter politikerne sænker denne grænseværdi.

Tredje dimension måler styrken af korrelationen mellem anbefalingen og den politiske beslutning.

Hvis anbefalingen lyder, at grænseværdien for pesticidrester i babymad bør sænkes fra 34 μg pesticid/100g babymad til 18 μg, og denne anbefaling følges nøjagtigt, er korrelationen stærk.

I mange tilfælde er der kun en vis grad af overensstemmelse mellem anbefaling og politik, hvorfor korrelationen betegnes som middelstærk, svag eller ikke eksisterende. Hvis den politiske beslutning modsat strider imod anbefalingen, kan modsætningsforholdet tilsvarende være mere eller mindre stærkt.

Konkret anvendes måleinstrumentet ved, at hver enkelt anbefaling i hver enkelt inkluderet forskningsbaseret artikel sammenholdes med indholdet i de politiske beslutninger, der træffes i årene efter, at artiklen er publiceret, som de fremgår af lovtekster, betænkninger, bekendtgørelser, anordninger, cirkulærer, vejledninger og forarbejder til loven i bred forstand. Koblinger mellem forskning og politik identificeres således først kvalitativt, hvorefter koblingerne kvantificeres efter ovennævnte dimensioner.

På denne vis kan jeg – for hver forskningsbaseret artikel – beregne graden af overensstemmelse mellem anbefalingerne i artiklen og den førte politik samt sammenligne anvendelsesgraden med ditto for andre kilder. Ved efterfølgende at undersøge, hvad der karakteriserer de forskellige forskningsbaserede kilder, kan jeg afdække, hvad der karakteriserer de kilder, der anvendes mest.

Mine analyser viser, at videnskabelig viden – i modsætning til hvad tidligere studier har vist – i væsentlig grad påvirker de politiske beslutninger, der træffes. Dette er særdeles opløftende, hvis det er sandt, at evidensbaserede tiltag bedst håndterer komplekse samfundsmæssige udfordringer.

Samtidig viser analyserne, at teoretisk baserede anbefalinger tydeligvis anvendes mest. Dette skyldes muligvis, at disse studier fremstår mest pålidelige og med størst kvalitet.

På samme vis synes der at være en sammenhæng mellem, om anbefalingerne peger bagud eller fremad. Bagudrettede anbefalinger anvendes således mest. Forklaringen kan være, at bagudrettede anbefalinger oftere omhandler justeringer af eksisterende programmer og politikker, hvorfor de er eller fremstår mindre omkostningsdrivende end fremadrettede anbefalinger, der peger på nye tiltag.

Derimod synes det ikke at spille nogen rolle, om de forskningsbaserede anbefalinger er bestilt og/eller udarbejdet af en privat eller offentlig aktør.

Ved at foretage flere lignende studier vil det blive stadig tydeligere, hvordan samspillet mellem forskning, formidling, politik og samfundsudvikling er. Samt hvordan anvendelsen af forskningsbaseret viden kan øges. Hensigten er at medvirke til, at der træffes så gode beslutninger som muligt.

.......

Kronikken er udelukkende et udtryk for skribentens egne holdninger.