Danmark og EU: Demokrati-kulturer ude af takt

Af lektor cand.jur. et phil. Irene Baron, professor dr.phil. Michael Herslund, lektor ph.d. Carsten Humlebæk
Center for Europaforskning, CBS

Den kommende folkeafstemning om retsforbeholdet og den nuværende flygtningekrise i Europa giver spørgsmålet om forholdet mellem Danmark og EU fornyet aktualitet. 

De fire danske forbehold over for det overstatslige samarbejde i EU, det vil sige forbehold over for forsvarssamarbejde, fælles mønt, unionsborgerskab og retssamarbejde, fremdrages ofte som de konkrete udtryk for den danske EU-skepsis. 

Nu er Danmark ikke det eneste land, der har forbehold, undtagelser og særregler på visse områder som eksempelvis forbuddet mod udlændinges køb af fritidshuse i Danmark, det samme gælder Storbritannien, Irland, Sverige og en række andre lande. 

Folketinget er ikke vant til at blive kigget i kortene eller dele sin magt med andre, og danskerne er ikke vant til, at andre end vores folkevalgte repræsentanter skal bestemme over os.

Irene Baron, Michael Herslund og Carsten Humlebæk
Forskere ved Center for Europaforskning på CBS

Hvis man derfor vil forstå Danmarks ofte tøvende og fodslæbende politik i det europæiske samarbejde, skal man nok kigge lidt dybere i de historiske forudsætninger for både EU-samarbejdet og Danmarks deltagelse i det for at forstå, at vi står over for en klassisk centrum-periferi-situation. Men en som bygger på andet og mere end geografisk afstand. 

Modsætningerne mødes i institutionernes indretning
Selv om Danmark ubestrideligt befinder sig i den geografiske periferi af unionens territorium – i, hvad man kan kalde udkants-EU, har EU ikke noget geografisk centrum som sådan, selv om det ofte er Bruxelles, der opfattes som centrum. 

Man kan i stedet sige, at EU’s centrum udgøres af et institutionelt niveau med de fire aktører: Kommissionen, Ministerrådet, Parlamentet og Domstolen. 

EU’s opbygning minder på mange måder om en typisk stats indretning med en klar magtfordeling: Kommissionen er i en vis forstand regeringen, altså den udøvende magt, Ministerrådet og Parlamentet den lovgivende og Domstolen den dømmende magt.

I Danmark, derimod, ses ikke blot en sammenblanding af den udøvende og lovgivende magt, idet regeringens medlemmer for det meste også er medlemmer af Folketinget, altså både udøvende og lovgivende, men også hvordan den dømmende kun sporadisk og nølende deltager: Folketinget er den absolutte og suveræne magthaver. 

Det forhold, der er tale om, er således en modsætning mellem institutionelle indretninger med forskellige aktører og forskellige opfattelser af, hvordan de enkelte aktører skal interagere og afbalancere hinanden. 

For at forstå forholdet mellem Danmark og EU må man derfor først se på de historiske forudsætninger for samarbejdet ud fra både EU’s og Danmarks synspunkt og dernæst på, hvordan den politiske kultur udmøntes de to steder. 

På baggrund heraf kan man forstå denne centrum-periferi-modsætning som bundende i forskellige opfattelser af demokratiet: som en ideologi eller en styreform.

I skyggen af mastodont-Tyskland
Selv om omfanget af den folkelige skepsis over for EU her i landet måske ofte overdrives, er det nok ikke for meget at sige, at det danske forhold til og forbehold over for EU præges af en noget afventende og tvivlende holdning. 

I historisk perspektiv falder denne holdning fint i tråd med en dominerende tendens i dansk udenrigspolitik siden 1864, som gik ud på ikke at engagere sig i verden ud over det højst nødvendige. En verden, der ofte opfattedes som truende og fjendtlig, en trussel, som især inkarneredes af Tyskland. 

Gennem hele mellemkrigstiden var hovedanliggendet for dansk udenrigspolitik da også at være så ubemærket som muligt for ikke at komme til at genere Tyskland, og for at den store nabo i syd ikke skulle begynde at kræve 1920-grænsen revideret. 

Denne politik prægede selv Danmarks forhold til Folkeforbundet, der udgjorde det internationale samarbejde, der nu var på den tid, på den måde , at man så længe som muligt kviede sig ved at indtage en plads i Rådet – altså vore dages Sikkerhedsråd i FN – og ikke på noget tidspunkt stemte for noget, der kunne genere Tyskland. 

Politikken fortsattes for så vidt også under besættelsens samarbejdspolitik. 

Helt i tråd med dette blev indmeldelsen i NATO i 1949 da også ledsaget af endeløse diskussioner og mere eller mindre luftige ideer om et nordisk forsvarssamarbejde. 

Den udenrigspolitiske horisont synes for mange at have været indskrænket til nordisk samarbejde, en holdning med rødder i skandinavismen i midten af 1800-tallet. 

Denne politiske bevægelse var nemlig andet og mere end studentermøder og skåltaler. 

I vide kredse var der tale om et seriøst arbejde for at forene de skandinaviske lande under én konge, nemlig den svenske. 

Endelig har man også i NATO-samarbejdet i perioder kunnet se disse træk i aktion i skikkelse af fodnoter og forbehold.

En langsom udvikling og et brat brud
Danmarks nyere historie blev og bliver stadig i den dominerende fortælling fremstillet som en kontinuitet i kampen for overlevelse og hævdelsen af selvstændighed i konfrontationen med de magter, der syntes at true den. 

I denne optik går der en lige linje fra Reformationen i 1536, som befriede os fra Romerkirken, til Genforeningen i 1920, som bragte den endelige løsning på det slesvigske problem, der med krigen i 1864 havde bragt landet faretruende nær undergangen. Og til dels også til Befrielsen i 1945. 

Samtidig står indførelsen af Grundloven i 1849 og parlamentarismens sejr med Systemskiftet i 1901 som højdepunkterne i den gradvise interne opbygning af dansk folkestyre.

I modsætning til denne danske kontinuitet er opbygningen af det europæiske samarbejde i høj grad udtryk for en ny begyndelse og et brud med fortiden. 

Tre af de grundlæggende stater havde brug for at lægge afstand til fortiden. Fortiden forstået i form af nazistiske og fascistiske styrer i Tyskland og Italien, ligesom at Frankrig med oprettelsen af Den fjerde Republik i 1946 ville markere sit brud med Den tredje Republik og det militære nederlag i 1940 og derved også understrege sit engagement i en ny begyndelse i en fredelig og samarbejdende europæisk kontekst. 

Derved skabtes også fortællinger om opbygningen af et nyt Europa på grundlag af demokratiske institutioner samt fred og forsoning: EU blev i lang tid – og bliver stadig – lanceret som garanten for fred i Europa. 

Alle de tre store grundlæggerlande havde med nye forfatninger, Italien i 1948, Vesttyskland i 1949 og Frankrig som sagt i 1946, tilkendegivet deres vilje til at bygge et nyt Europa på respekt for menneske- og borgerrettigheder og solide institutioner. 

Vejen til dette gik over udstrakt økonomisk samarbejde, en af kongstankerne hos Jean Monnet, som står som en af de vigtigste idémænd bag hele tanken om europæisk samarbejde med et supranationalt niveau.

Kulturer på kollisionskurs
Den danske tilslutning til EU, dengang EF i 1973, blev da også i høj grad præsenteret som en økonomisk nødvendighed. Det var et onde, man måtte affinde sig med, efter at andre planer som for eksempel et nordisk fællesmarked (NORDEK) var gået i vasken, og når nu Storbritannien ville forlade EFTA-samarbejdet til fordel for samarbejdet i det, der blev kaldt De Seks. Det drejede sig om eksport, og at der også var tale om et forpligtende politisk samarbejde, ville man helst ikke høre. 

Diskussionen blev derfor i høj grad drejet ind på de kulturelle og religiøse modsætninger mellem Norden og det katolske Europa samt den dertilhørende opfattelse af en særlig nordisk frihedstradition. 

I det lys er det måske ikke så mærkeligt, at periferi-Danmarks forhold til EU har karakter af et møde eller ligefrem af et sammenstød mellem forskellige identiteter, som bygger på forskellige fortællinger, og som udmøntes i forskellige politiske kulturer.

Et lands politiske kultur kan siges at udgøres af de værdier, overbevisninger og sædvaner, som regulerer det politiske spil, herunder især de institutioner, man anser for nødvendige, og de områder, der betragtes som uomgængelige og derfor ikke er til diskussion. 

Dybest set bunder forskellen mellem EU’s og Danmarks politiske kultur i forskellige opfattelser af demokratiet med den forskellige institutionelle opbygning, vi har omtalt ovenfor.

Demokrati-ideologien antager to former
Spørgsmålet er, hvilken styreform der bedst varetager den samfundsmæssige lighed mellem borgerne og deres personlige frihed, altså demokratiets kerneområde. 

Allerede den engelske filosof John Locke (1632-1704) mente, at staten ikke skal have nogen egeninteresser, men blot udgøre en ramme for varetagelsen af borgernes tarv. Det har den amerikanske retsfilosof Ronald Dworkin blandt andet funderet videre over i sin bog Freedom’s Law fra 1996. Her skelner han mellem to politiske kulturer og demokratiopfattelser: det konstitutionelle demokrati og flertalsdemokratiet.

Det konstitutionelle demokrati bygger på den idé, at den øverste suveræne myndighed er folket, hvis rettigheder beskyttes af forfatningen, og en særlig domstol overvåger, at de faktisk respekteres. Den passer på, at lovgiverne ikke tiltager sig for meget magt og frem for alt ikke vedtager love i strid med forfatningen til skade for borgernes rettigheder. 

Den mest kendte repræsentant for denne type domstole, der efterhånden findes i de fleste europæiske lande, er vel den tyske Forfatningsdomstol i Karlsruhe. 

Men lovgivernes rolle inden for denne type politisk kultur er også ofte afgrænset af et overhus eller senat og i nogle tilfælde af en magtfuld præsident.

Den tidligere italienske præsident Ciampi (1999-2006) afviste eksempelvis ved flere lejligheder lovforslag som forfatningsstridige, ligesom den franske nationalforsamling holdes i ørene både af et senat, et forfatningsråd og den direkte folkevalgte præsident. 

I denne konstitutionelle opfattelse ses demokratiet som en ideologi.

Hvis man følger Dworkins skelnen, er det let at se, at den danske politiske kultur og tilhørende demokratiopfattelse, ikke passer med dette signalement: Der er ingen forfatningsdomstol, intet overhus eller senat, ingen instans overhovedet, som overvåger og kontrollerer parlamentets, det vil sige Folketingets, virksomhed. 

Det danske demokrati er blot en styreform
Det, vi har i Danmark, er et typisk eksempel på flertalsdemokrati. 

Det opsummeres faktisk temmelig godt i Viggo Hørups berømte udtalelse: “Ingen over og ingen ved siden af Folketinget”, som har opnået helt dogmatisk status i vores parlamentariske praksis – vores politiske kultur. 

Når mandaterne er fordelt, er det flertallet, der bestemmer. Selv om lovforslag skal igennem tre behandlinger, er det jo stadig i den samme forsamling. 

Statsoverhovedet i form af dronningen har ingen reel indflydelse, og der er ikke tradition for, at domstolene blander sig i Folketingets lovgivning, selv om denne ret i princippet betragtes som en anerkendt forfatningsretlig sædvane. 

Ganske vist er der indbygget en slags mindretalsbeskyttelse i form af muligheden for folkeafstemning om kontroversielle lovforslag, men denne mulighed er kun blevet udnyttet en enkelt gang om jordlovene i 1963, når vi ser bort fra afstemninger om EU-spørgsmål. 

Et flertal kan altså for det meste uimodsagt vedtage de love, de finder passende. Grundloven har efterhånden blot symbolsk betydning. Den er nogle gode råd til Folketinget, som allerede retsfilosoffen Alf Ross mente. 

Den danske politiske kultur kan næsten opsummeres i to slagord: Viggo Hørups ovenfor nævnte, og ”man skal kunne tælle til halvfems”! 

I denne opfattelse er demokratiet blot en styreform.

Få, relative og tilfældige Grundlovsrettigheder
Men hvordan ligger det så egentlig i praksis med borgernes rettigheder i et flertalsdemokrati som det danske? 

Som sagt opfattes Grundloven i stigende grad symbolsk, og det er da også sandt, at de rettigheder, der fastlægges i den, er få og relative, måske endda lidt tilfældige, som flere forfatningsretseksperter og eksempelvis professor Henning Koch mener. 

Der er i alt tale om 10 paragraffer (§ 71-79 samt § 67 om trosfrihed), men de er alle udstyret med diverse forbehold og indskrænkninger, og så er de gemt lidt væk hen imod slutningen. 

Til sammenligning består EU’s charter om grundlæggende rettigheder i Lissabon-traktaten af 54 artikler, som ikke straks ledsages af forbehold og indskrænkninger. I modsætning til den danske begynder en grundlov som den tyske fra 1949 med grundrettighederne, som dermed kommer til at danne en ramme for fortolkningen af teksten. 

Der er i den danske Grundlov ingen spor af den opfattelse, at forfatningens vigtigste opgave er at forpligte statsmagten til at beskytte borgernes rettigheder mod overgreb – blandt andet fra denne magt selv.

Folketinget har derfor i de senere års atmosfære af terrorfrygt og kamp mod organiseret kriminalitet uhindret kunnet vedtage en række love, der indskrænker borgernes frihed: 

Den tømrer eller lystfisker, der havde glemt en kniv i sin bil, risikerede straf efter loven fra 2008, som dog blev lempet noget i 2011. Bevægelsesfriheden for visse grupper indskrænkes med den såkaldte Tuneserlov fra 2008, som pålagde personer på tålt ophold en række restriktioner. Videoovervågning på offentlig gade og overvågning af mobiltelefontrafikken er blevet hverdagskost, man praktiserer præventive anholdelser og så videre. 

Blind tillid til den politiske kultur
Og hvordan forholder Skatteministeriets ret til uden dommerkendelse at kontrollere formodet sort arbejde i private hjem sig egentlig til Grundlovens ord om boligens ukrænkelighed i § 72? Lige som flere af de andre er denne paragraf da også udstyret med en ”kattelem” for den opfindsomme og foretagsomme lovgiver, for krænkelse af boligen kan foregå alene, hvis en lov hjemler en ”særegen undtagelse”. Ellers skal man have en retskendelse. 

Så er det jo bare et spørgsmål om at få gennemført sådan en lov om særegne undtagelser, så behøver man ikke ulejlige en dommer. Hvem er vel imod, at man kommer sort arbejde til livs? At man så kommer til at krænke nogle grundrettigheder undervejs, tæller tilsyneladende mindre. 

Da den nuværende skatteminister Karsten Lauritzen ønskede at ophæve denne adgang til uden dommerkendelse at skaffe sig adgang til privat ejendom, som ikke en gang politiet har, var protesterne da også mange: Fra flere sider blev det fremført, at man herved ville åbne en ladeport for alskens sort arbejde og social dumping. Det var vigtigere at komme sådant uvæsen til livs end borgernes ret til ikke at blive forulempet af myndighederne.

Det bemærkelsesværdige er imidlertid, at danskerne i blind tillid til velfærdsstaten i vid udstrækning accepterer disse indskrænkninger. 

”Jo, men hvis man ikke har noget at skjule …”, synes at være holdningen. 

Dette er udtryk for, at vi har levet os sådan ind i den politiske kultur, hvor det suveræne Folketing uimodsagt sætter dagsordenen, at det forekommer at være det eneste naturlige. Det er blevet en del af den danske identitet: Folketinget er den suveræne statsmagt – uden nogen form for modspil. 

Det er påfaldende og tankevækkende, at det grundlag, man finder i andre demokratiske landes forfatninger, nemlig at suveræniteten beror hos folket, ikke findes i vores Grundlov, som slet ikke kender ordet folk, og derfor ikke synes at være alment anerkendt eller blot kendt i offentligheden. 

Man kommer uvægerligt til at tænke på den franske filosof Jean-Jacques Rousseaus ord fra 1754 om det engelske demokrati: ”Borgernes frihed varer kun det korte øjeblik, det tager, at afgive sin stemme, derefter bliver de Parlamentets slaver”.

Sætter lighedstegn mellem folkevalgt og legitim
Det er altså disse to helt forskellige politiske kulturer, der mødes i det europæiske samarbejde. 

Og når man ser på EU’s opbygning, springer det i øjnene, at den svarer mere til de central- og sydeuropæiske konstitutionelle demokratier end til det danske og for øvrigt også britiske flertalsdemokrati: Parlamentet er medlovgiver sammen med Ministerrådet, altså noget, der ligner to kamre, og EU-domstolen våger over denne lovgivning som en anden forfatningsdomstol og har derfor i de senere år også mere og mere påtaget sig rollen som beskytter af EU-borgernes rettigheder.

Lige netop det, at EU-Domstolen faktisk overvåger grundlæggende rettigheder, udgør den store forskel mellem de to politiske kulturer, det konstitutionelle demokrati og flertalsdemokratiet. 

Kritikken af EU-Domstolen og forfatningsdomstole i det hele taget bygger fortrinsvis på, at dommerne ikke er folkevalgte, og derfor har domstolen ingen demokratisk legitimitet. 

Nu er ingen domstole i noget land, bortset fra i enkelte amerikanske delstater, folkevalgte. Og heller ingen ser da ud til at betvivle domstolenes legitimitet på det grundlag. 

Men argumentet, der sætter lighedstegn mellem folkevalgt og legitim, er et typisk flertalsdemokratisk argument: De politiske processer styres og bestemmes af de folkevalgte, og er ipso facto hævet over enhver form for domstols- eller anden kontrol. 

Det problem kunne selvfølgelig løses ved, at dommere faktisk blev folkevalgte, men derved ville man miste den pointe, at domstolene ikke bør være del af det partipolitiske landskab, hvilket de uvægerligt ville blive ved dommervalg.

Set fra periferien virker andre kulturer, især EU, derfor fremmedartede og mærkelige. 

En grundlæggende utakt
Det er både blandt politikere og i offentligheden en udbredt opfattelse, at dansk suverænitet varetages bedst, ja kun af Folketinget, og at fremmede instanser som for eksempel Europakommissionen eller EU-Domstolen ikke skal blande sig. 

Tænk bare på det postyr, Metock-dommen, som fastslog vandrende arbejdstageres ret til familiesammenføring med tredjelands borgere, afstedkom her i landet for nogle år siden. 

Dommen fortolkede såmænd bare et direktiv, som Danmark selv havde været med til at forhandle på plads i 2004, og understregede blot, at den frie bevægelighed var uantastelig, noget, som også danske borgere jo nyder godt af. 

For ikke at tale om SU-dommen fra 2013, som anerkendte EU-borgeres ret til studiestøtte i et andet EU-land i den udstrækning, de var at betragte som arbejdstagere. For blot at nævne disse to. 

Og den nuværende flygtningekrise har afstedkommet mærkeligt kontradiktoriske udtalelser om, at problemet skal løses af de europæiske lande i fællesskab, men Danmark skal selv bestemme, hvor mange og hvem vi vil lukke ind.

Med den danske politiske kultur og det historiske perspektiv, vi opridsede ovenfor, er det forståeligt, at spørgsmålet om suverænitet bliver prekært. 

Folketinget er ikke vant til at blive kigget i kortene eller dele sin magt med andre, og danskerne er ikke vant til, at andre end vores folkevalgte repræsentanter skal bestemme over os. 

Det er i forlængelse af disse indgroede opfattelser, at man overhovedet kan give næring til ideen om, at landets suverænitet bliver truet af dette eller hint initiativ fra EU. 

Dette kultursammenstød, mener vi, hænger sammen med fundamentale forskelle mellem Danmark og EU, som bygger på to forskellige fortællinger og lige så forskellige demokratiopfattelser. 

Der er en grundlæggende utakt mellem den danske fortælling om historisk og demokratisk kontinuitet stort set fra Reformationen og frem til i dag og EU’s fortælling om sin egen grundlæggelse i 1950’erne som en ny begyndelse for Europa. 

Den danske fortælling er typisk for periferien ved, at den ikke behøver at være altfavnende, men kun handler om sig selv. I modsætning hertil er EU’s fortælling bred og omfatter hele Europa.

Det er denne utakt, som vi blandt andet ser udtrykt i danske forbehold, men også i den noget slingrende kurs over for det aktuelle flygtningeproblem. 

Vi ville måske have lettere ved at forstå os selv og de andre, det være sig EU, tyskerne, franskmændene og så videre, hvis vi var bevidste om vores eget, deres og EU’s forskellige udgangspunkter.