Hænger forskningspolitik og international succes sammen?

Af seniorforsker Jesper Wiborg Schneider og postdoc Kaare Aagaard
Dansk Center for Forskningsanalyse, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Dansk forskning klarer sig rigtig godt, når man måler forskningsperformance på baggrund af internationale tidsskriftsartiklers citeringshyppighed. Men hvorfor dansk forskning klarer sig så godt, er til gengæld langt mindre åbenlyst. Vores viden omkring forskningspolitiske faktorers mulige påvirkninger af performance er begrænset, og spørgsmålene, der behandles, er ualmindeligt komplekse. Der er derfor god grund til at holde tungen lige i munden, når det overvejes, hvordan Danmarks udvikling kan forklares, og herunder at forholde sig kritisk til nogle af de mulige årsagssammenhænge, som forskellige aktører fremfører. Et forskningsprojekt fra Center for Forskningsanalyse ved Aarhus Universitet undersøger disse forhold nærmere.

Aktuel debat
Dansk forskningspolitik fremhæves i stigende grad som et eksempel til efterfølgelse. Årsagen er efterhånden velkendt: dansk forskning kommer flot ud i internationale opgørelser, og har efterhånden gjort det i et stykke tid. Dette er dokumenteret flere gange i løbet af de senere år. Tendensen til at Danmark trækkes frem som en regulær forskningspolitisk rollemodel er især blevet tydelig i forlængelse af en rapport fra det Svenske Videnskabsakademi. Rapporten sammenligner Sveriges forskningsperformance med en række landes, herunder Danmarks, og der peges på mulige forklaringer på Sveriges stagnation og Danmarks succes. Debatten er efterfølgende forsat i Danmark, hvor flere aktører har givet deres bud på mulige forskningspolitiske årsager til den danske succeshistorie. Særligt Grundforskningsfondens betydning samt en række relativt nylige reformer er i den forbindelse blevet trukket frem som mulige årsagsforklaringer. Der har ligeledes kunnet observeres en bredere nordisk diskussion om samme problemstillinger.

Forholdet mellem forskningspolitik og forskningsperformance er naturligvis særdeles interessant, men vores viden om hvordan forskellige forskningspolitiske faktorer påvirker forskningsperformance på nationalt niveau er rent faktisk begrænset. Forskningsfokus har i højere grad rettet sig mod, hvordan "banebrydende" forskning effektivt kan organiseres og finansieres på individ- og gruppe-niveau, men også her er vores viden mangelfuld.

Efter vores vurdering skyldes den manglende viden på området mindst tre forhold. For det første er de faktorer, der kan påvirke forskningsperformance, meget tæt forbundet i komplekse vertikale og horisontale systemer, hvilket gør det svært at isolere effekter. For det andet er størstedelen af de potentielle forklarende faktorer sandsynligvis kun befordrende for performance inden for et bestemt interval, hvilket betyder, at både for meget og for lidt af en bestemt faktor kan have negative virkninger. Det er med andre ord urealistisk at betragte forskningspolitiske faktorers relation til performance som lineære funktioner. Endelig for det tredje er tidsperspektivet afgørende.

Forskningsperformance kan kun meningsfuldt vurderes i et meget langsigtet tidsperspektiv, og dette gælder især i forhold til opbygningen af en stærk forskningstradition, hvor det nok snarere er årtier end år, der skal fokuseres på. Hvad angår nedbrydning af en sådan tradition, er der desværre tegn på, at den kan forløbe noget hurtigere end opbygningen, men selv her vil der være forskydning mellem årsag og virkning. Det er således langtfra åbenlyst, hvor hurtigt det må forventes, at eventuelle ændringer i rammebetingelser slår igennem i forhold til performance. Som udgangspunkt må vi dog for de fleste typer af initiativer forvente en forsinkelse på mindst 3-5 år og i mange tilfælde en del mere. Trods disse begrænsninger har vi en vis viden om mulige faktorer, som kan påvirke landes forskningsperformance. Disse omfatter, som også Benner og Öquist fremhæver, blandt andet forskningsfinansiering, styring af universiteter, organisering af det offentlige forskningssystem og forskeruddannelse.

Interessant nok har man fra flere sider fremhævet nogle af de seneste forskningspolitiske tiltag i Danmark som mulige forklaringer på successen. Der er imidlertid så godt som intet grundlag for at vurdere effekten af disse nyere reformer.

Af Jesper Wiborg Schneider & Kaare Aagaard
Dansk Center for Forskningsanalyse, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Som eksempel kan nævnes forskningsfinansiering. Offentlige forskningsfinansieringssystemer som helhed ses oftest som det vigtigste redskab til gennemførelse af forskningspolitik. Niveauet af de disponible midler og de vedtagne kriterier for deres fordeling ses som værende tæt knyttet til politiske målsætninger. Selv om der er nogen evidens for den kortsigtede nytte af incitamenter og konkurrence, så mangler vi generelt set viden om de langsigtede effekter af forskningsfinansiering på landenes performance. Auranen og Nieminen viser, at der er forskelle i "konkurrenceevnen" for forskellige forskningspolitiske- og forskningsfinansieringssystemer, men ingen simpel sammenhæng mellem økonomiske incitamenter og effektiviteten af universitetssystemer.

Stabil finansiering
En række undersøgelser synes dog at være enige om vigtigheden af stabilitet i forskningsfinansieringen over længere perioder. Balancen mellem basismidler og konkurrenceudsatte midler fremhæves også som et muligt parameter for landes performance. Andre faktorer kunne være forskningsrådenes rolle, balancen mellem akademisk og ekstern orientering i finansieringssystemet, balancen mellem de forskellige videnskabelige områder, koncentrationen af ressourcer og anvendelsen af resultatbaseret finansiering. Men hvor der synes at være en temmelig klar sammenhæng mellem investeringer i forskning og publikationsaktivitet, så er forholdet til forskningsperformance målt som gennemslagskraft langt mere usikkert.

Der er med andre ord ingen klare, tværgående mønstre, måske undtagen det, at spørgsmål omkring forskningsperformance på nationalt niveau er særdeles komplekse. Det synes at være en kompleks blanding af såvel forskningspolitiske som andre faktorer, som tilsammen skaber betingelserne for de nationale systemers performance. Internationale komparative undersøgelser af lande har hidtil ikke været i stand til at indfange dette komplekse samspil af faktorer, og det er spørgsmålet om sådan en tilgang overhovedet er i stand til at forklare performance på tværs af landene. Problemerne er åbenlyse. De foreliggende data og tidsserier tillader sjældent meningsfulde sammenligninger på tværs af lande.

Data er ikke blot ufuldstændige, men er også i vid udstrækning grundlæggende forskellige. Der er forskelle landene imellem i forhold til definitioner, operationalisering og indberetning af centrale forskningspolitiske begreber og indikatorer. Det er også vanskeligt at kategorisere lande i forhold til sammenligninger, fordi forskningssystemerne er så væsentlig forskellige og samtidig under konstant forandring. Meningsfulde komparationer kræver med andre ord en dybtgående forståelse af forskellige komplekse og konstant skiftende politiske landskaber. Dertil kommer naturligvis, at mulige effekter af forskningspolitiske ændringer er vanskelige at isolere og kan have forskellige tidsforskydninger i forhold til performance.

Hvad ved vi?
Men hvor efterlader dette os i forhold til mulige forklaringer på den danske forskningsperformance? Center for Forskningsanalyse har af Aarhus Universitet fået bevilliget midler til at undersøge denne problemstilling indenfor rammerne af forskningsprojektet "Contextualizing and Measuring Research Performance". For at komme ud over begrænsningerne i de tidligere komparative undersøgelser finder vi det nødvendigt at gennemføre mere detaljerede og grundige casestudier for bedre at kunne undersøge disse komplekse sammenhænge.

Danmark er i den henseende en interessant case, dels fordi vores nuværende performance er blandt de højeste i verden, og dels fordi udviklingen de seneste 30 år har haft et karakteristisk forløb. Vi har her kunnet observere en markant nedgang i performance i perioden fra 1981 til 1990, og derefter en støt stigning i performance frem til det nuværende høje niveau. For at belyse det nuværende performanceniveau fokuserer vi i første omgang på historiske vendepunkter ved at sammenkoble udviklingen i forskningsperformance med forskningspolitiske tiltag.

Danmark som case er også interessant i den henseende, fordi vi har nyoprettede tidsserier, som dækker forskellige aspekter ved forskningsfinansiering, forskningsorganisering og scientometriske indikatorer på forskellige niveauer. Disse data suppleres med solide kvalitative analyser af det danske forskningssystem. Hermed er det muligt at udforske den danske udvikling, som har ført til det nuværende performanceniveau ved blandt andet at analysere forskellige teser og postulater på forskellige niveauer.

Formålet med analyserne er at fremhæve væsentlige faktorer, deres samspil og den kontekst, de indgår i, og som tilsammen synes at have haft betydning i Danmarks tilfælde. Denne viden kan senere appliceres på cases for andre lande. Som eksempel på denne tilgang diskuterer vi i denne korte artikel vendepunktet i dansk forskningsperformance omkring 1990, og problematiserer samtidig nyligt fremførte forklaringer på den danske succes.

Naturvidenskab og medicin tegner Danmark
Inden vi diskuterer disse forhold nærmere, kræver generaliseringen "at dansk forskning klarer sig rigtigt godt" dog en præcisering. Kvantitativ forskningsperformance, som den præsenteres og diskuteres i ovennævnte studier, undersøges ved at måle, hvor meget tidsskriftsartikler citeres i andre artikler. Man skal således bemærke, at der kun er tale om tidsskriftsartikler og herunder kun artikler udgivet i tidsskrifter, som er indekseret i citationsdatabaserne Scopus eller Web of Science.

En del fagområders publiceringsprofil er dårligt repræsenteret i disse databaser, så i denne sammenhæng betyder "dansk forskning" primært naturvidenskabelige og medicinske forskningsområder. En anden præcisering er i forhold til, hvad der kan betragtes som værende "dansk" forskning. I bibliometriske analyser kategoriserer man typisk forskningsartiklers tilhørsforhold efter ophavenes adresser. "Danske" forskningsartikler er derfor de artikler, hvor mindst en dansk adresse er nævnt. Hvis vi ser på de "danske" forskningsartikler i Web of Science (WoS) fra 2010 (cirka 13-14.000 artikler), så har godt 60 procent af disse også mindst ét udenlandsk ophav tilknyttet.

Man skal derfor have in mente, at forskning går på tværs af grænser. Og endelig skal vi understrege, at citationsindikatorers gyldighed hviler på en antagelse om, at citationer på aggregerede analyseniveauer (f.eks. universiteter og lande) afspejler kortsigtet gennemslagskraft i det videnskabelige kommunikationssystem. Bemærk at dette ikke er det samme som forskningskvalitet. Stor gennemslagskraft kan sandsynligvis i nogle tilfælde indikere forskningskvalitet, men citeringshyppighed er først og fremmest et udtryk for andre forskeres brug af litteraturen. Der kan imidlertid både være gode og mindre gode grunde til, at man citerer hinandens arbejder, eller undlader at citere relevante arbejder, og der er samtidig selvforstærkningsmekanismer i spil, som "giver mere til dem, der har i forvejen" .

Dermed er det dog ikke sagt, at citationer ikke kan anvendes som en indikator på forskningsperformance. Det er usandsynligt at antage, at citationer gives helt vilkårligt, og specielt på aggregerede analyseniveauer og blandt de mest citerede publikationer kan man med god grund antage, at mærkværdigheder i citeringsadfærden udlignes. Vi finder det derfor gyldigt at antage, at gennemslagskraften på lande-niveau siger noget om den umiddelbare synlighed og anvendelse af et lands forskningsartikler i det "videnskabelige samfund", her afgrænset til WoS-universet. Samtidig er det væsentligt at understrege, at citationsindikatorer er et partielt mål, som kun giver en indikation af performance på ét af en række relevante parametre.

Udviklingen i Danmark og mulige forklaringer
Det er naturligvis interessant, at dansk forskning i øjeblikket klarer sig rigtig godt, og at denne høje performance tilmed har været stabil i en årrække. Det er derfor oplagt at undersøge mulige forklaringer på denne performance. Figur 1 viser udviklingen i den danske forskningsperformance fra 1980 til 2010. Den blå linje viser udviklingen i den gennemsnitlige citeringsaktivitet for danske forskningsartikler, hvor værdien 1 svarer til gennemsnittet i databasen (bemærk at citationerne er normaliserede for publikationstype, udgivelsesår, fagområdernes citeringshyppighed og har samme citationsvindue). Den røde linje viser udviklingen i den danske andel af artikler blandt de 10 procent mest citerede i databasen, hvor værdien 1 svarer til 10 procent.

Figur 1. Udviklingen i den danske forskningsperformance målt på citationer til tidsskriftsartikler i WoS.

Det fremgår af figuren, at danske artikler indekseret i WoS fra 1989/1990 og fremefter har oplevet en kontinuerlig stigning i den gennemsnitlige citeringshyppighed og en tilsvarende løbende stigning i andelen af højt citerede artikler. Men hvad gik forud for vendepunktet? Nørretranders og Haaland (1990) konkluderede i den første omfattende bibliometriske analyse af dansk forskning, at Danmark på daværende tidspunkt rent faktisk var et af verdens førende lande, når det gjaldt "kvaliteten" af den naturvidenskabelige, sundhedsvidenskabelige og teknisk-videnskabelige grundforskning (de undersøgte områder). Men undersøgelsen advarede også om, at denne position sandsynligvis ville være stærkt truet i fremtiden.

Undersøgelsen viste, at dansk forsknings internationale gennemslagskraft var stærkt stigende op gennem 1970erne, men stagnerende eller faldende i 1980erne. Som forklaring på stagnationen og faldet i 1980erne pegede forfatterne blandt andet på, at universiteterne på daværende tidspunkt stort set ikke ansatte nye forskere, og at der herskede en generel fortvivlelse over grundforskningens vilkår og en begyndende opløsning i etablerede danske grundforskningsmiljøer. Andre analyser peger samtidig på, at 1980erne først var præget af relativt lave bevillinger og derefter en kraftig forskydning mod programfinansiering. Samtidig var forskningsledelsen generelt svag, institutionsstrukturen fragmenteret, arbejdsstyrken aldrende, og forskeruddannelsen ikke-formaliseret og med lav volume.

Ændring i 90'erne
Alle disse faktorer blev ændret i varierende grad i begyndelsen af 1990erne, hvor der skete en re-orientering tilbage mod den akademiske forskning. Herunder kan der peges på, at balancen mellem basisfinansiering og konkurrenceudsatte midler fandt et stabilt niveau (60/40); at den interne forskningsledelse blev styrket, at universiteterne begyndte at modtage en større del af de samlede offentlige udgifter til forskning, og at forskeruddannelsen blev styrket og formaliseret.

Disse politiske ændringer skete alle i perioden omkring vendepunktet i den danske forskningsperformance og synes således at have skabt grundlaget for den kontinuerte stigning, som vi har været vidne til frem til 2010. Der var imidlertid ikke tale om en stort udtænkt "masterplan" og radikale politiske skift, men snarere en række enkeltbeslutninger, der alle pegede i nogenlunde samme retning, og blev efterfulgt af 10-15 år med relativ stabilitet i finansiering og rammebetingelser. Meget tyder således på, at der i denne periode gradvist blev fundet gode balancer mellem konkurrence og stabilitet, mellem excellence og diversitet, mellem ledelse og kollegial legitimitet, og mellem erfaring og fornyelse for blot at nævne nogle af de centrale balancer i systemet.

Grundforskningsfonden
Specielt én forskningspolitisk faktor nævnes ofte som afgørende i denne periode, etableringen af Danmarks Grundforskningsfond i 1991 og oprettelsen af de første "Centres of Excellence" (CoE) i 1993. Grundforskningsfonden betød ikke blot nye finansieringskilder og flere midler, men også støtte til CoE baseret udelukkende på akademiske kvalitetskriterier. Flere har i den forbindelse peget på, at Grundforskningsfonden og dens virke fordrede til et større ambitionsniveau med skærpelse af kvaliteten af forskningsansøgninger; at den skabte basis for internationalisering, professionalisme, forskningsledelse og forskeruddannelse gennem tildelingen af langsigtede bevillinger, samt at denne udvikling fik en afsmitning og synergieffekt i forhold til resten af forskningssystemet.

Figur 2 viser to tidsserier; en tidsserie som svarer til Figur 1 ovenfor, der viser den danske forskningsperformance fra 1980 til 2010 målt på andele af forskningsartikler blandt de 10 procent mest citerede artikler i databasen; og en ny tidsserie, der påbegyndes i 1993 med oprettelsen af de første CoE finansieret af Danmarks Grundforskningsfond. Tidsserien viser den danske forskningsperformance, hvis man fjerner de artikler, som kommer fra CoE. Som figuren viser, er der ingen tvivl om, at Grundforskningsfonden gør en forskel. Dette er også for nyligt understreget i en evaluering af fonden, som figurens tal bygger på. Generelt set ender en anelse flere artikler fra CoE blandt de 10 procent mest citerede i databasen.

Figur 2. Udviklingen i den danske forskningsperformance med og uden artikler fra danske CoE.

Men det fremgår også af figuren, at der er en tidsforskydning. De første CoE oprettes i 1993, og forskellen mellem Danmark med og uden artikler fra CoE bliver først mærkbar i anden halvdel af 1990erne. Med andre ord er den positive udvikling i den danske forskningsperformance startet før Danmarks Grundforskningsfond oprettes. Med oprettelsen af de første CoE i 1993 er den danske performance allerede på niveau med 1981, det sidste år før det mærkbare fald i 1980erne. Grundforskningsfonden har dermed ikke i sig selv haft indflydelse på vendepunktet, da den mest markante del af stigningen allerede finder sted i årene op til etableringen, men fonden har til gengæld i et vist omfang bidraget til den fortsatte positive udvikling fra midten af 1990'erne og frem. Hertil kommer så mulige afsmittende effekter, som vanskeligt lader sig måle.

Det er i forlængelse heraf helt oplagt at nedbryde disse tidsserier på forskellig vis for at se, hvordan udviklingen tager sig ud for andre analyseenheder så som fagområder og institutioner. Og det er ingen hemmelighed, at der her er afgørende forskelle; specielt fysik, astronomi og kemi har bidraget væsentligt til den danske performance, men mønstret indenfor disse områder er dog tilsyneladende det samme som på aggregeret niveau; med et fald i performance i 1980erne og en begyndende stigning i 1990erne; om end hele tiden fra et relativt højere niveau end andre forskningsområder. Men ensartetheden i mønstrene kunne tyde på en systemisk effekt.

Komplekst billede
I kølvandet på de seneste rapporter om den danske succes i forhold til forskningsperformance drøftes mulige årsager i øjeblikket indgående, ikke blot i Danmark, men også de andre nordiske lande i såvel politiske som administrative og akademiske kredse. Interessant nok har man fra flere sider fremhævet nogle af de seneste forskningspolitiske tiltag i Danmark som mulige forklaringer på successen. Der er imidlertid så godt som intet grundlag for at vurdere effekten af disse nyere reformer, som er blevet fremhævet som mulige forklaringer på successen. Her nævnes især universitetsloven fra 2003 (hvor de nye ledelser først var på plads på de store universiteter omkring starten af 2006), globaliseringsmidlerne fra 2006 og universitetsfusionerne fra 2007.

Med de forventede forsinkelser fra lanceringen af denne type initiativer til manifesteringen i citationsmål skal vi have tidsserier, der går noget længere frem end 2010, før vi begynder at få indikationer på mulige effekter. Selv her vil det i øvrigt være vanskeligt at sige noget præcist, da der er tale om en række parallelle ændringer, som er vanskelige at isolere, og som ikke nødvendigvis alle trækker i samme retning. Det er således usandsynligt, at netop disse tiltag kan forklare tallene eller udviklingen i Figur 1. Aktuelt er det således et helt åbent spørgsmål, hvordan disse ændringer vil komme til at påvirke performance i de kommende år. Tiltagene i nullerne er dog stadig interessante, men i denne sammenhæng mest fordi vi endnu ikke ved, hvilke konsekvenser de har haft og får for den danske forskningsperformance. Det store spørgsmål i dansk forskningspolitik i dag er derfor, hvordan de seneste større ændringer vil komme til at påvirke performance i de kommende år.

Indtil vi bliver klogere på dette, er det imidlertid værd at erindre, at Danmarks stærke opgang mod det nuværende høje niveau for alvor tog fart i en periode med et ganske pluralistisk finansieringssystem, et relativt fragmenteret institutionslandskab, et kollegialt ledelsessystem, og en politisk styring præget af mange forskellige sektorielle interesser. Læren af den danske succeshistorie er således noget mindre ligetil, end den aktuelt fremstilles.

Dette forskningsprojekt fortsætter i første omgang frem til udgangen af 2015.