Hvordan reagerer vælgere på velfærdsreformer?

Af Christoph Arndt, Carsten Jensen, Seonghui Lee og Georg Wenzelburger
Henholdsvis adjunkt, professor og adjunkt ved Aarhus Universitet og juniorprofessor ved Kaiserslautern technische Universität

Man hører af og til, at vælgerne straffer politikerne for velfærdsreformer lidt som vinden blæser. Nyrup fik tæsk for efterlønsreformen, Fogh slap uskadt fra velfærdsreformen i 2006, mens Løkke faktisk gik frem efter at have annonceret efterlønsreformen i sin nytårstale i 2011. 

Er der nogen som helst systematik? Det er spørgsmålet i forskningsprojektet Welfare State Cutbacks and Electoral Punishment.

Udgangspunktet er klart nok: Vælgerne er begejstrede for velfærd, ikke bare i Danmark, men i alle vestlige lande. 

Vælgerne ønsker sig mere
Figur 1 viser data fra International Social Survey Programme fra 2006, hvor et repræsentativt udsnit af befolkningerne i 33 lande blev spurgt om deres holdninger til velfærdsstaten. Denne survey er indtil videre den seneste, hvor der er stillet helt enslydende spørgsmål om velfærdsstatens udgiftsniveau i en større gruppe af lande.

I figuren afrapporteres den procentdel af befolkningen, der er meget enig eller enig i, at det offentlige burde bruge flere penge på sundhed, uddannelse, pensioner og arbejdsløshedsunderstøttelse. Det er tydeligt, at ikke mindst sundhed, uddannelse og pensioner er meget populære med store flertal, der ønsker øgede udgifter.

Ganske vist straffer vælgerne politikere for nedskæringer, men de belønner dem også for ekspansion. 

Christoph Arndt, Carsten Jensen, Seonghui Lee og Georg Wenzelburger
Henholdsvis adjunkt, professor, og adjunkt ved Aarhus Universitet og juniorprofessor ved Kaiserslautern technische Universität

På den baggrund forudså den amerikanske politolog Paul Pierson allerede for 20 år siden, at det kan være farligt for politikere at skære i velfærdsstaten.

Figur 1: Antal procent af befolkningen, der mener, at det offentlige burde bruge mange flere eller flere penge på forskellige velfærdsprogrammer. Data kommer fra International Social Survey Programme (2006). Der er anvendt en standardvejning af data for at opnå repræsentativitet.

Holder fingrene væk
Pierson fremhævede, at velfærdsstatens popularitet alt andet lige bør betyde, at det er farligt for politikerne at skære ned af den simple grund, at vælgerne ikke vil stemme på politikere, der gennemfører upopulær lovgivning. 

Der er da også rigeligt med anekdoter, der peger på den grundlæggende logik, for eksempel som nævnt Nyrups efterlønsreform. Piersons generelle pointe er da også, at politikere primært vil holde sig fra nedskæringer af velfærdsstaten, hvis de overhovedet kan undgå det.

Siden Pierson har mange andre forskere analyseret, om og hvordan befolkningen straffer regeringer for velfærdsforringelser. Men man mangler stadigvæk et klart og overbevisende svar på, hvordan vælgerne konkret reagerer på reformer af velfærdsordninger, hvilke faktorer, der betinger deres reaktioner, og hvordan politiske beslutningstagere agerer for at undgå, at de bliver straffet for upopulære nedskæringer. 

Det sidstnævnte indebærer, at politiske beslutningstagere anvender såkaldte blame avoidance-strategier, der gør, at vælgerne ikke gennemskuer, hvad der skete eller ikke kan se, hvem der havde ansvaret for de upopulære beslutninger. 

Et eksempel her er, at nedskæringer sker igennem komplicerede indekseringsformler over tid, som medfører, at vælgeren ikke direkte kan regne ud, om dette indebærer et velfærdstab eller ej.

Vælgere fra fem lande
Mængden af anekdoter om velfærdsreformer er enorm. Derimod findes der stort set ikke noget solidt datamateriale til at belyse betydningen af velfærdsreformer på vælgernes holdninger eller hvordan politikerne forsøger at indrette reformerne for at mindske en eventuel negativ reaktion. 

For at overkomme denne begrænsning har vi har indsamlet data, der dækker alle reformer af alderdomspensioner og arbejdsløshedsunderstøttelse i Danmark, Finland, Storbritannien og Tyskland de sidste adskillige årtier (siden 1960 i Danmark). I alt er der kodet mere end 1000 reformer. 

Vi har kodet en lang række parametre ved hver enkelt reform, for eksempel om reformen bestod i en ændring af de nominelle ydelser eller snarere af indekseringen. 

De fem lande blev udvalgt, da de afspejler en forholdsvis stor variation i deres politiske systemer og traditioner, som øger generaliserbarheden af vores analyser. Først og fremmest er deres valgsystemer forskellige, hvor Danmark og Finland repræsenterer lande med proportionalvalg med lave eller ingen spærregrænser, Tyskland et land med proportionalvalg med en høj spærregrænse og Storbritannien lande med flertalsvalg i enkeltmandskredse. Derudover varierer landene med hensyn til om deres politiske systemer er etkammersystemer (Danmark, Finland eller Storbritannien) eller tokammersystemer (Tyskland). 

Ligeledes er der store forskelle i regeringstyper, hvor Danmark har været præget af mindretalsregeringer, mens Storbritannien næsten udelukkende har haft etpartiregeringer med parlamentarisk flertal siden 1945. Derimellem falder Tyskland, hvor koalitionsregeringer med et stort parti (CDU/CSU eller SPD) og et lille parti (FDP eller de Grønne) har været normen, og Finland, hvor koalitioner ofte bestående af flere partier end nødvendige for at danne et politisk flertal (såkaldte oversized coalitions). 

Vi forventer, at det er sværest i Finland at gennemskue, hvem der havde ansvar for politiske beslutninger og lettest i Storbritannien, hvor kun et parti er ansvarlig for eventuelle reformer.

Regeringen kan mærke sine egne reformer
Vi har valgt at se på pensions- og arbejdsløshedsområderne af tre grunde. 

For de første nyder de meget forskellig opbakning fra befolkningen, som det fremgår af figur 1. Det skyldes, at pensionister almindeligvis opfattes som mere fortjenstfulde end arbejdsløse, der ofte ses som dovne og medansvarlige for deres egen situation. 

For det andet har der som sagt været mange flere nedskæringer på arbejdsløshedsområdet end af pensionerne, og det er godt at få variation i reformdynamikkerne. 

For det tredje er begge overførselsindkomster, hvilket betyder, at vi kan kode de samme reformbegivenheder på begge områder. Uden det ville sammenligneligheden på tværs af områder være ringe.

Vores første analyse med årligt data på velfærdsreformer af pensions- og arbejdsløshedsområderne og meningsmålinger i Storbritannien siden 1946 er nu publiceret i tidsskriftet Politica. Analysens formål var at teste statistisk, hvorvidt velfærdsreformer påvirker regeringens opbakning hos vælgerne gennemsnitligt set. 

Det viser sig, at det gør de. 

Ældre-besparelser er dyrere end dem, der rammer ledige
Nedskæringer fører til lavere støtte, mens ekspansion fører til højere støtte. Ikke mindst det sidste er interessant, fordi man ofte fokuserer på nedskæringer. 

Vores analyse tyder på, at der er et næsten symmetrisk forhold, således at effekten af nedskæringer og ekspansion er nogenlunde lige stor, men altså i forskellige retninger. Derudover fandt vi en stærkere negativ reaktion på nedskæringer af pensioner sammenlignet med nedskæringer på dagpengeområdet. 

I vores analyse af hele perioden siden 1946 falder tilslutningen til den britiske regering med 1,8 procent efter en nedskæring på pension og med 1,1 procent efter en nedskæring på dagpenge.

I en anden artikel, som er under bedømmelse, genfinder vi de samme mønstre i Danmark, som vi fandt i Storbritannien. 

For Danmark strækker vores analyse sig fra 1960 til 2014. Ikke mindst på pensionsområdet er vælgerne tilsyneladende ganske opmærksomme og ikke bare på nedskæringer, men også på udvidelser såsom for eksempel ældrechecken i 00’erne. Vi finder også, at nedskæringer i arbejdsløshedsunderstøttelse ikke i almindelighed har kostet stemmer. Den megen tumult om dagpengene under Helle Thorning-Schmidt (S) må siges at være undtagelsen, der bekræfter reglen.

Alder og økonomi spiller ind
En tredje analyse, som er under udarbejdelse, analyserer vælgernes reaktioner på lovændringer på velfærd i Tyskland på månedsbasis siden 1977. Vores analyse baserer sig på de månedlige Politbarometer-målinger i årene 1977-2013, som er en fremragende mulighed for at teste vores argument med individdata over mange år. 

Vores resultater viser, at tyske vælgere straffer regeringen, hvis der har været en eller flere nedskæringer i måneden før, og at vælgerne flygter til et oppositionsparti i dette tilfælde. Den omvendte reaktion kan vi se, når der blev gennemført en eller flere ekspansioner i måneden før, men denne belønning finder vi kun for ekspansioner af pensioner, men ikke for arbejdsløshedsforsikringen. 

Som i Storbritannien og Danmark reagerer tyske vælgere stærkere på reformer af pensioner end arbejdsløshedsunderstøttelse. Effekter af reformer er derudover betinget af alder og konjunktur, det vil sige, at ældre vælgere er mere følsomme for pensionsreformer, og en stigende arbejdsløshed medfører en stærkere straf for regeringer, der skærer i den tyske arbejdsløshedsforsikring.

Overstregningstuscher og retteblæk
En sidste artikel, som også er under bedømmelse, viser, at politikerne anvender forskellige implementeringsstrategier alt efter, om der udvides eller skæres ned. 

Lovændringer, som medfører en ekspansion af velfærd, foregår på en synlig måde for vælgere. For eksempel bliver pensioner hævet med et fast beløb, som gør gevinsten for vælgeren ret klar. 

Derimod anvendes andre strategier, når politikere skærer ned på velfærd, og det sker netop for at gøre nedskæringer mere usynlige for vælgerne. Eksempelvis bliver nedskæringer gennemført ved hjælp af ændringer i indeksformler eller en forlængelse af optjeningsperioden for en bestemt velfærdsordning. 

Sådanne strategier er sværere at gennemskue for vælgerkorpset. 

Vi kan genfinde dette mønster i alle de fire lande, vi har data for. 

Ære eller skyld?
Vores resultater kaster et mere systematisk lys over velfærdsreformer, end hvad der hidtil har været muligt. 

Først og fremmest må vi konstatere, at forestillingen om, at vælgerne i almindelighed ikke reagerer på velfærdsreformer, er forkert. Det betyder naturligvis ikke, at vælgerne altid reagerer på alle politiske tiltag, men set over en længere periode er det gennemsnitlige reaktionsmønster, som Pierson forventer. 

Der er dog et væsentligt forbehold. Ganske vist straffer vælgerne politikere for nedskæringer, men de belønner dem også for ekspansion. Det er overraskende, fordi forskningen ofte taler om en negativitetsbias, der gør, at vælgerne straffer hårdere, end de belønner. Det er ikke tilfældet. 

På den måde må man konstatere, at det faktisk er fuldt ud muligt for politikerne at tage æren for politiske beslutninger. Grunden til, at man har overset dette, er måske, at der ikke laves så mange ekspansioner, men dem, der gennemføres, har altså en klar positiv effekt på regeringens opbakning. 

Derudover viser det sig også, at politikerne er meget strategiske i deres valg af implementeringsstrategier, når der skal skæres ned eller ekspanderes - antageligvis for at undgå negative reaktioner fra vælgernes side.