Professor: Drop luftige løfter om asylafstemning

Af Peter Pagh
Professor dr. jur. ved Københavns Universitet 

Med en lovtekst, der anfører, at kompetencen med hensyn til asyl og indvandring er overladt til EU, og lovbemærkninger, der anfører, at dette ikke er tilfældet, er det vist umuligt at hævde, at der foreligger den fornødne klarhed om, hvilken kompetence, der er overladt til EU.

Peter Pagh
Juraprofessor, KU

Den politiske diskussion op til den kommende folkeafstemning om retsforbeholdet og tilvalgsordningen har (som så ofte) fået en noget propagandistisk karakter.

Tilhængerne af et ”ja” fremhæver fordele, mens ulemper bagatelliseres. Modsat fremhæver modstanderne ulemperne og bagatelliserer fordelene. Jeg vil afstå fra at gå ind i denne diskussion, idet det største problem efter min opfattelse er, at det er uklart, hvad vi stemmer om.

Selve beslutningen om at gå over til en tilvalgsordning er ikke suverænitetsafgivelse efter grundlovens § 20, når bortses fra, at en tilslutning til tilvalgsordningen betyder, at de Schengen-retsakter, som allerede er vedtaget, får karakter af bindende EU-ret.

Den centrale del af lovforslaget, der udløser en folkeafstemning efter grundlovens § 20, er § 3, nr. 2, og er sålydende: I lov om Danmarks tiltrædelse til EU ”foretages følgende ændringer: [..] § 4, nr. 14, litra a, ophæves.” Disse tilsyneladende intetsigende bemærkninger betyder en ophævelse af retsforbeholdet (se faktaboks).

Hele retsområdet overlades til EU
Det er primært denne bestemmelse i lovforslaget, der udløser en folkeafstemning efter grundlovens § 20. Reglen i § 3, nr. 2 i lovforslaget betyder, at i forhold til grundlovens § 20 bliver kompetencen på hele det retlige område, inklusiv asyl og indvandring, overladt til EU. Det følger ganske vist af tilvalgsordningen, at det er Folketinget, der afgør om og hvornår kompetencen skal overlades til EU, så det herefter er op til et almindeligt flertal i Folketinget, om Danmark i forhold til de enkelte retsakter vil overlade kompetencen til EU.

Det sidste ændrer imidlertid ikke ved, at efter lovteksten er kompetencen på hele det retlige område i forhold til grundlovens § 20 overladt til EU.

Det fremgår ganske vist af den politiske aftale, der er vedlagt lovbemærkningerne, at dette ikke gælder asyl og indvandring. Og i forbindelse med debatten i Folketinget 3. november oplyste statsministeren, at det i udvalgsbetænkningen til loven vil blive præciseret, at der er indgået en aftale mellem flere af aftalepartierne bag den politiske aftale om tilvalgsordningen om, at der ikke kan overlades kompetence med hensyn til asyl og indvandring uden en forudgående folkeafstemning.

Statsministeren anførte, at dette gav en garanti for, at Folketingets flertal ikke efterfølgende kunne overlade kompetence til EU uden en folkeafstemning og henviste i den forbindelse til Edinburgh-aftalen fra 1993, der blev indgået, efter at et flertal i 1992 sagde nej til Maastricht-Traktaten.

Usikkerhed om retsvirkning 
Efter min opfattelse vil en bemærkning i forarbejderne om folkeafstemning om fremtidig overladelse af suverænitet med hensyn til asyl og indvandring skabe yderligere usikkerhed om retsvirkningen af loven om tilvalgsordningen.

Problemet er, at lovteksten i lovforslaget anfører, at kompetencen er overladt - også med hensyn til asyl og indvandring. Selv om lovbemærkninger kan være bindende fortolkningsbidrag for forvaltning og domstole, forekommer det ikke muligt at binde lovgiver retligt i forhold til grundloven ved lovbemærkninger.

Der er derfor alene tale om et politisk løfte og ikke en retlig garanti. Dette må i hvert fald gælde, når en sådan ændring af lovtekstens meningsindhold uden videre kan klares ved en ændring af lovteksten, hvor det præciseres, at asyl og indvandring ikke er omfattet af de bestemmelser i tiltrædelsesloven, som ophæves med loven.

Det sidste svarer ligeledes til den løsning, der blev anvendt efter Edinburgh-aftalen, hvor retsforbeholdet netop blev skrevet ind i tiltrædelsesloven fra 1993, hvorfor statsministerens henvisning til dette forløb forekommer uforståelig.

Drop de luftige løfter 
Hertil kommer det selvstændige grundlovsmæssige aspekt, at Justitsministeriet hidtil har antaget, at det efter grundlovens § 20 ikke er muligt at delegere kompetencen til Folketinget om, hvilke sagsområder der overlades til EU, hvis der er uklarhed om, hvilken kompetence som Folketinget kan overdrage til EU.

Med en lovtekst, der anfører, at kompetencen med hensyn til asyl og indvandring er overladt til EU, og lovbemærkninger, der anfører, at dette ikke er tilfældet, er det vist umuligt at hævde, at der foreligger den fornødne klarhed om, hvilken kompetence der er overladt til EU.

Så hvis Folketinget ønsker, at den kommende folkeafstemning ikke skal handle om asyl og indvandring, må Folketinget ændre lovteksten i stedet for at komme med luftige politiske løfter i udvalgsbetænkningen.