Cepos: Når krybben er tom i kommunerne

Når krybben er tom, så bides hestene, siger talemåden. I kommunerne har krybben i de seneste år været tom i den forstand, at begrænsningen i kommunernes adgang til penge har været så stram, at kommunerne efter nogle stærkt ekspansive år lige efter 2007 nu siden 2011 har reduceret reelle udgifter og medarbejderstab.

Kamp om de knappe midler
Man kunne godt formode, at der så er opstået en tydeligere kamp om de mere knappe midler. Jeg har set på, hvordan dette har påvirket kommunernes prioriteringer. Spørgsmålet, som jeg har prøvet at besvare, går ud på, hvor kommunerne har fundet indskrænkningerne, og om alle kommuner her har prioriteret på samme måde. Svaret overraskede i det mindste mig selv. Der er faktisk forskel på, hvor kommunerne har fundet de nødvendige indskrænkninger, og det har i høj grad vist sig muligt at finde mønstre, hvad disse forskelle angår.

Den basale hypotese, som jeg har afprøvet, siger, at vælgernes individuelle interesser i kommunen har været afgørende for, hvor kommunerne har strammet op. To vælgergrupper har særligt stærke interesser i udformningen af kommunens budget, fordi de henter deres indkomst direkte fra kommunens kasse. Her er dels tale om de ansatte, og dels modtagerne af overførselsydelser.

Min tese er altså, at disse to grupper geråder i konflikt om fordelingen af budgetreduktionen, og at det er de stærkeste i de enkelte kommuner, som vinder slaget om budgettet.

De dele af budgettet, som i forvejen er prioriteret højt, bliver relativt opprioriteret, og de dele af budgettet, som i forvejen er lavt prioriteret, bliver nedprioriteret. Forskellene i kommunernes prioriteringer bliver forstærket sammen med opstramningerne.

Henrik Christoffersen
Forksningschef, Cepos

Pragmatisk fornuft
Jeg har tidligere sammen med professor Martin Paldam fra Aarhus Universitet påvist, at størrelsen på denne ”velfærdskoalition” af vælgere er afgørende for kommuners trang til at effektivisere deres virksomhed. Lokal partipolitik spillede derimod ikke nogen rolle. Partierne forstår altså at indrette sig efter vælgermassens sammensætning, hvad der jo i virkeligheden blot er pragmatisk fornuft.

Det, som jeg finder i min undersøgelse, er, at presset for at finde opstramninger faktisk ser ud til at følge velfærdskoalitionens interesser. Det vil sige, at kommuner med mange offentligt ansatte blandt vælgerne har tendens at skåne de offentlige ansatte i kommunen og dermed kommunens velfærdsservice. Disse kommuner tyer så til at udmåle overførselsydelserne mere knapt.

Modsat har kommuner med mange overførselsmodtagere blandt vælgerne en tendens til at skåne udmålingen af overførselsydelser og rette opstramningerne særligt imod kommunens ansatte og den lokale velfærdsservice.

Da vælgersammensætningen i forvejen har afgjort, at kommuner med mange offentligt ansatte blandt vælgerne bruger en særlig stor del af budgettet på lønninger til ansatte, og kommuner med mange overførselsmodtagere blandt vælgerne udmåler overførselsydelser særlig rigeligt, bliver resultatet af disse års opstramninger umiddelbart overraskende.

Lokalpolitisk egoisme
De dele af budgettet, som i forvejen er prioriteret højt, bliver relativt opprioriteret, og de dele af budgettet, som i forvejen er lavt prioriteret, bliver nedprioriteret. Forskellene i kommunernes prioriteringer bliver forstærket sammen med opstramningerne.

Den lokalpolitiske egoisme ser på denne måde ud til at trække i retning af en mere vidtgående specialisering kommunerne imellem. Nogle bliver mere attraktive for borgere, som er aktive og har stort brug for ordentlig service, nogle bliver mere attraktive for borgere på overførselsydelser. Det er et resultat af lokalt demokrati, men det er ikke nødvendigvis et kønt resultat.

Egentlig er disse resultater af mine analyser også overraskende af en anden årsag. De offentlige overførselsordninger administreres i hovedsagen af kommunerne, men der gælder i princippet faste kriterier for tildeling af overførselsydelser, så mennesker i hele landet skulle også i princippet opleve det samme niveau for tildeling af overførselsydelser. I virkelighedens verden er dette imidlertid langt fra tilfældet.

Kampen om omfordeling
Det historiske udgangspunkt for kommunestyre er, at borgerne lokalt går sammen om at løse de egentlige lokale fællesskabsopgaver, som ellers ikke ville blive løst. Veje, gadebelysning og den slags. Her bidrager kommunestyret til, at alle kommer til at bidrage.

Med velfærdsstatens fremvækst blev kommunestyret også til noget andet, nemlig til tilvejebringelse af individuelle velfærdsydelser i stor skala. Det, som min lille undersøgelse illustrerer, er, at kommunalpolitik i velfærdsstaten da også tydeligt er blevet til fordelingspolitik. Det er mildest talt velkendt, at demokrati benyttes i landspolitik, til at et flertal vedtager foranstaltninger til egen nytte og betalt for en stor dels vedkommende af mindretallet.

Indenrigspolitik drejer sig vel stort set ikke om andet end en kamp om omfordeling. Derimod har vi haft en forestilling om, at kommunestyre er anderledes pragmatisk og snarere handler om at tilvejebringe det, som vi alle sammen har brug for.

Den forestilling er altså ikke ganske korrekt.

---
Henrik Christoffersen er forskningschef i den borgerlig-liberale tænketank Cepos. Han forsker bl.a. i den offentlige sektors økonomi og det kommunale område. Han har tidligere været forskningsleder hos AKF samt vicekontorchef hos KL og har siden 1976 været ekstern lektor i offentlig udgiftspolitik og boligøkonomi på Københavns Universitet. Klummen er alene udtryk for skribentens egne holdninger.