Det kommunale selvstyre er i krise

Af Søren Villadsen
Selvstændig, uafhængig rådgiver på det kommunalpolitiske område og censor ved blandt andre RUC og AAU

Kommunerne i krydsild. Ledelse, demokrati og velfærd under nye vilkår af Søren Villadsen, red. er titlen på en nyudgivet bog, som analyserer krisen for det kommunale selvstyre og det lokale demokrati. 

Bogen giver igennem empiriske og teoretiske analyser et bud på, hvordan stat og regeringer i Danmark har valgt at afmontere vigtige dele af det kommunale selvstyre og demokrati, og hvad konsekvenserne heraf er for den fremtidige velfærdsstat eller måske snarere velfærdspolitik. 

Førende eksperter på området fra Aalborg Universitet, Aarhus universitet, CBS, Københavns universitet og Syddansk Universitet bidrager med analyser, teorier om magt og synspunkter om kommunestyrets tilsyneladende stadig voksende krise. 

Det er en dyr og dårlig løsning for borgerne og et sundhedspolitisk tilbageskridt, og det er en direkte konsekvens af strukturreformens fjernelse af nærhedsprincippet.

Søren Villadsen
Selvstændig, uafhængig rådgiver på det kommunalpolitiske område

Denne artikel er en kort introduktion til bogens analyser og cases samt dens teoretiske perspektiver og vigtigste konklusioner for udviklingen både lokalt og nationalt.

Magten rykker sig
Vi har i bogen opdelt udviklingen af kommunestyret i tre faser: opbygningsfasen af den kommunale velfærdsstat fra 1960’erne, moderniserings- og New Public Management-fasen i 1980’erne og 1990’erne samt den seneste og tredje fase af kommunestyret betegnet som en post NPM- eller centraliseringsfase fra begyndelsen af det nye årtusinde med strukturreformen 2005-2007 som den foreløbige kulmination. 

Der er i den forbindelse set på, om og i hvilket omfang autoritære træk gennemtrænger det kommunalpolitiske system.

Balancen mellem de tre magtformer, suverænitet, disciplin og sikkerhed, som er overtaget fra Foucault, har forskubbet sig igennem perioden. 

Kommunerne har mistet friheden
Mens sikkerhed var en vigtig ingrediens i magtudøvelsen i den første fase, den kommunale velfærdsstats opbygning, skal det også noteres, at uden en stærk, suveræn magt kunne en så omfattende reform ikke være blevet gennemført. 

Den liberale velfærdsstat havde blandt andet decentralisering og kommunalt selvstyre inden for rammerne af en velfærdsstat som dominerende temaer. Den kommunale velfærdsstat var en konstruktion, hvor velfærdsforvaltningen helt overvejende blev en kommunal opgave. Modellen var baseret på et såkaldt historisk kompromis mellem de to største kommunale partier, Socialdemokratiet og Venstre. 

Med væksten i den sociale service, nye institutioner og så videre blev størstedelen af de offentlige udgifter kommunale, samtidig med at den kommunale selvfinansieringsandel voksede. Kommunen blev den største arbejdsgiver i samtlige kommuner.

Men i den seneste fase, og specielt efter 2007, er den relative autonomi for kommunerne nærmest væk, og det suveræne magtprincip har domineret sammen med disciplineringsprincippet. Desuden er det liberale islæt i den kommunale velfærdsstat blevet væsentligt reduceret.

Staten tager kontrollen
De senere år er der sket en omfattende ændring af velfærdsstaten og ikke mindst af det kommunale selvstyre. 

Disse ændringer omfatter især re-centralisering af kommunale og decentrale løsninger. Det gælder omfattende indskrænkninger i det kommunale demokrati ved nedlæggelsen af amtskommunerne og indførelse af regioner direkte underlagt statslig økonomisk kontrol og uden eget mandat.  

Ikke mindst den kommunale økonomi er nu direkte underlagt statslig kontrol. 

En række andre statslige indgreb har undermineret det lokale selvstyre og demokrati, og den Europæiske Traktat om Lokal Selvstyre fra 1986 blev overtrådt og påklaget af Europarådet.

Et halvt århundredes arbejde
En af de største ændringer af det danske samfund i de senere år har været nedbrydningen af det kommunale selvstyre. 

Kommunestyret har ellers været en vigtig del af det danske samfund siden grundloven i 1849. Kommunestyret blev anset som en demokratisk rettighed med frie valg, egen økonomi og egen forvaltning. 

Dette blev styrket af demokratiske reformer over mange årtier. 

De mest omfattende reformer skete i årene omkring 1970, hvor moderne kommuner med kommunalbestyrelser og med talrige velfærdsstatslige opgaver bistået af professionelle forvaltninger blev indført over hele landet. Samtidig blev 14 amtskommuner, der dækkede både by og land, oprettet efter samme principper som for kommunerne.

Kommunerne gjorde os mere lige
Den kommunale velfærdsstat var lighedsskabende på grund af dens betoning af universalisme og økonomisk omfordeling. 

Udviklingen af den kommunale sektor var i sig selv med til at skabe en større lighed både horisontalt, det vil sige imellem kommuner og forskellige egne af landet, og vertikalt, hvilket vil sige imellem generationer. 

Den forøgede horisontale lighed skyldtes opbygningen af kommunale forvaltninger omfattende de gamle sognekommuner uden nogen nævneværdig kommunal beskæftigelse. Den vertikale udligning skyldtes fremvæksten af socialpolitiske foranstaltninger, der blandt andet forbedrede forholdene for børn og ældre.

Uligheden i samfundet er vokset igennem de senere år, ligesom antallet af fattige er vokset betydeligt. Uligheden målt ved den såkaldte Gini-koefficient, der går fra 0,0 fuld lighed til 1,0 fuld ulighed, voksede igennem tiåret 2002 til 2012 fra 0,23 til 0,28, mens antallet af fattige steg fra 20.000 til 44.000 ifølge Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2015. 

Centraliseringen og nedbrydningen af den kommunale velfærdsstat sammen med generelle social- og skattepolitiske tiltag synes således at have medvirket til de senere års forøgelse af den sociale ulighed i samfundet. 

Del og hærsk
Arbejdsdelingen mellem amter og kommuner var enkel og logisk: Kommunerne tog sig af de lokale opgaver, mens amterne tog sig af de større og mere komplicerede opgaver såsom sygehuse og gymnasier. 

Kommuner og amter blev grundlaget for den danske eller nordiske velfærdsstat, der byggede på et bredt spektrum af skattefinansierede serviceydelser organiseret lokalt. 

Man har i den forbindelse talt om den kommunale velfærdsstat, som administrerede størstedelen af de offentlige budgetter til finansiering af den offentlige velfærd.

I befolkningen var der stor opslutning og tilfredshed med kommunestyret, viser en række interviewundersøgelser, og politisk var der gennemgående bred opbakning på nationalt plan. 

Socialdemokraterne fik social velfærd, godt skolevæsen og sundhed samt en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Venstre fik decentraliseringsprincippet med selvstyretanken. 

Det økonomiske fundament vakler
Større byer som for eksempel Roskilde fik stor gavn af det nye kommunestyre både på det amtslige og det kommunale plan. 

Et velfungerende sygehus og en stærk sundhedssektor dannede sammen med lokale og regionale uddannelsesinstitutioner rammen om byen som velfærdssamfund. Der skete en massiv overflytning af statslige opgaver til kommuner og amter.

Imidlertid samlede der sig sorte skyer på himlen over det kommunale selvstyre, og det drejede sig i første omgang om økonomien. 

På trods af, at Danmark i 1986 havde undertegnet den europæiske traktat om kommunalt selvstyre, der skulle sikre kommunalt demokrati, egne kommunale finanser, lokalt styret service samt egne forvaltninger, kom der stadig flere økonomiske indgreb. 

Selvstyret fik dødsstødet af Strukturreformen
Helt galt for selvstyret gik det, da den daværende VK-regering sammen med Dansk Folkeparti gennemførte en såkaldt strukturreform efterfulgt af en budgetlov samt andre indgreb på blandt andet det sociale område og arbejdsmarkedsområdet. 

Med Strukturreformen blev amtskommunerne nedlagt, og der kom i stedet regioner uden eget selvstyre, det vis sige uden egne finanser og med snævert afgrænsede og detailstyrede ansvarsopgaver. 

Europarådet klagede over traktatbruddet, men fik det svar fra regeringen, at traktaten kun vedrørte primærkommunerne. Meget usædvanligt blev reformen gennemført af det snævrest mulige flertal i Folketinget.

For regionerne blev det økonomiske og det politiske ansvar adskilt, hvilket normalt anses for at være i direkte strid med det demokratiske styres grundprincipper.  

Med den efterfølgende budgetlov blev de kommunale finanser direkte underlagt finansministeriets kontrol, og lokal planlægning og budgettering blev derved stærkt begrænset. 

Med andre indgreb som loven om socialt tilsyn er nogen kommuner nu sat til at overvåge og styre andre, hvilket også er ganske underligt. Da rød blok fik regeringsmagten opgav man at rulle strukturreformen tilbage. Og blå blok har nu fortsat indskrænkningerne af de kommunale finanser.

Økonomistyring trumfede det nære demokrati
Der er mange, lokale ulemper ved indskrænkningerne af det kommunale selvstyre som følge af strukturreformen. 

Man er endt med for store enheder, som man fejlagtigt argumenterede for ville være billigere. Det er aldrig dokumenteret. Tværtimod! 

I Roskilde er det rigtig upraktisk og dyrt for mere end 100.000 personer, at akutmodtagelsen tilsyneladende helt skal afskaffes. Det er en dyr og dårlig løsning for borgerne og et sundhedspolitisk tilbageskridt, og det er en direkte konsekvens af strukturreformens fjernelse af nærhedsprincippet. 

Centralisering og statsstyre har præget de senere års politik i Danmark, og den allerseneste udvikling peger i samme retning. 

Mens kommunerne nedskæres med tusinder af ansatte, og amterne er nedlagt, kommer regeringen med en plan om udflytning af godt 3.000 statsansatte. Disse udflytninger er af statsorganer og har ikke noget at gøre med balance og styrkelse af det nære. 

Dette ville være opnået, hvis regionerne havde fået demokratiske arbejdsvilkår, og hvis kommunerne ikke var tvunget ind under en massiv og detaljeret økonomistyring med det resultat, at 12.000 kommunale arbejdspladser er sparet væk siden 2009, og socialpolitiske besparelser er brugt til skattelettelser.

Bogens kapitler 

Kapitlerne i bogen vil hver især illustrere disse problemstillinger, der er afgørende for den fortsatte udvikling af den danske velfærdsstat, for den danske model, for velfærd og demokrati.

I det første og indledende kapitel opsummerer Søren Villadsen debatten om det kommunale selvstyres idégrundlag, fordele og ulemper. Der ses på de vigtigste ideologiske, økonomiske og politiske argumenter for det kommunale selvstyre. Omvendt undersøges det også, hvorfor og hvordan stærke kræfter med jævne mellemrum forsøger at begrænse og afskaffe det kommunale selvstyre. Fokus er på den nyere danske udvikling, herunder bruddet med Den Europæiske Konvention om Kommunalt Selvstyre fra 1985 (vedtaget i 1986) og med konventionens principper ikke mindst igennem indførelsen af en ”bad governance”-reform for regionerne i 2007. 

I kapitel 2 præsenterer Kasper Villadsen og Søren Villadsen en analyse af udviklingen af kommunestyret i Danmark siden 1960’erne med særligt henblik på udviklingen af den kommunale velfærdsstat. Dertil kommer en præsentation af den teoretiske ramme og af nøglebegreberne. Rammen for analysen er dels tre magtdimensioner formuleret af Michel Foucault: suverænitet (statens lovgivning), disciplinering og sikkerhed for befolkningen i liberale samfund, dels de faser, som den kommunale decentraliseringspolitik udvikler sig igennem. I dette kapitel bliver der fokuseret på opbygningen af den kommunale velfærdsstat, decentraliseringen og konflikterne mellem denne nye model og statslig styring og sektorpolitik. 

I kapitel 3 fokuserer Kaspar Villadsen og Søren Villadsen på udviklingen efter indførelsen af moderniseringspolitikken og New Public Management samt den efterfølgende centraliserings- og kontrolfase. De undersøger, hvad dette har betydet for den kommunale velfærdsstat, for decentral og fleksibel ledelse og for det lokale demokrati. Først ses der på den samlede politisk-økonomiske udvikling, og derefter gås der i detaljer med forskellige sektorer. Forfatterne fører i kapitel 3 undersøgelsen af den kommunale velfærdsstat videre til de efterfølgende faser, moderniseringspolitikken og New Public Management samt den aktuelle post-NPM. Der sker her afgørende brud med principperne for den kommunale velfærdsstat, ligesom anvendelsen af de tre nævnte magtbegreber belyser de omfattende ændringer i strukturer og processer.

Kapitel 4, der er skrevet af Mitchell Dean og omhandler autoritære træk i den aktuelle liberalisme, er oversat fra engelsk, lettere redigeret og forsynet med en dansk introduktion og et perspektiv for dens anvendelse til analyse af den kommunale velfærdsstats omstrukturering. Kapitlet giver en teoretisk indføring i den klassiske og nutidige liberale statsform, og hvorledes autoritære træk gennemtrænger den liberale styreform og dermed i realiteten også det kommunale selvstyre. Dean er stærkt inspireret af Foucault og hans tanker om iboende modsætningsforhold i liberalismen. De senere års autoritære indgreb over for kommunerne fra statens side tjener som illustration af, hvorledes det liberale demokrati i stigende grad genoptager autoritære metoder og dermed underminerer det lokale demokrati.

Gerd Battrup rejser i kapitel 5 en række centrale spørgsmål vedrørende omformningen af det kommunale selvstyre i forhold til principperne for kommunalt selvstyre. Fokus er ikke mindst på strukturreformen og dens indgreb i forhold til kommunernes selvstyre set ud fra et retsligt perspektiv. Retsvidenskab, retslige problemstillinger og spørgsmålet om den kommunale selvstyreret efter Grundlovens § 82 om kommunernes ret til selvstyre siges bemærkelsesværdigt nok at have spillet en yderst marginal rolle i forbindelse med struktur- og opgavereformen. Det er netop konsekvenserne af tilsidesættelsen af de retslige perspektiver ved omstruktureringen af de kommunale velfærdsstater, der er kapitlets hovedtema.

I kapitel 6 analyserer Per Kongshøj Madsen arbejdsmarkedspolitikken som en af grundpillerne i den danske flexicurity-model. Med strukturreformen fra 2007 fulgte også en omfattende reform af det beskæftigelsespolitiske system. Den statslige arbejdsformidling blev nedlagt, og ansvaret for arbejdsmarkedspolitikken blev overdraget til kommunerne i nyoprettede kommunale jobcentre. Det skete ikke uden modstand, og kapitlet ser på hvorfor, hvornår og hvordan. Hvorfor kom kommunerne på banen i arbejdsmarkedspolitikken? Omstruktureringen af arbejdsmarkedspolitikken ses i et magtteoretisk perspektiv, hvor disciplinering spiller en stigende rolle. Kapitlet gør status over debatten og peger på mulige forbedringer af den kommunale beskæftigelsesindsats i lyset af de seneste års erfaringer.

I kapitel 7 drøfter Niels Christian Mossfeldt Nickelsen med udgangspunkt i en større skole de upåagtede virkninger af implementering af økonomisk selvforvaltning i folkeskolen i lyset af tidens dominerende management-filosofi, NPM. Reformer kan lede til uforudsete virkninger, og effekten af den økonomiske selvforvaltning på den undersøgte skole er, at lærerne trækker sig bort fra fællesskabet. Skolen fremstår som en skygge af sig selv, når den ikke evner fællesskabet. Kapitlet ser på konsekvenser af reformerne: tab af elever, tab af penge og tab af anseelse. Den frihed i Foucaults forstand, der gives til forældrene i kraft af liberal regulering af sikkerhed, indeholder således sin egen modsætning, når det gælder lærersiden og skolen som en suveræn organisation.

I kapitel 8 vender vi tilbage til de komplekse styrelsesmæssige problemer. Gunnar Gjelstrup analyserer den komplicerede reformproces for Københavns Kommune. Igennem årene har der været en del mislykkede forsøg på at reformere Københavns Kommunes politisk-administrative system, og kapitlet ser nærmere på magtspillene omkring disse. Sigtet er at forstå, hvordan magt bedst analyseres inden for komplekse, institutionelle processer, der er præget af forskellige samspil mellem politikere, topchefer, mellemledere, medarbejdergrupper samt borgere og brugere. Et yderligere perspektiv bliver rejst: Hvorfor er det så nemt at gennemføre interne styrelsesreformer i København i tråd med NPM og ikke mindst post-NPM med centralisering, store enheder og homogenisering? Og hvorfor så svært, når det gælder selve kommunestyret?

Bogen sluttes med en opsummering af de vigtigste udviklingstræk.