Debat

Forsker: Giv kommuner værktøjer til vækst i landzonerne

DEBAT: Regeringens plan for vækst og udvikling i hele Danmark mangler værktøjer, som kommunerne kan bruge til at styre udviklingen i landzonerne, skriver Esben Munk Sørensen, landinspektør og forsker, Aalborg Universitet.

Regeringens vækstplan mangler værktøjer, som kommunerne kan bruge til at styre udviklingen i landzonerne, skriver Esben Munk Sørensen, landinspektør og forsker, Aalborg Universitet.
Regeringens vækstplan mangler værktøjer, som kommunerne kan bruge til at styre udviklingen i landzonerne, skriver Esben Munk Sørensen, landinspektør og forsker, Aalborg Universitet.Foto: Colourbox
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Af Esben Munk Sørensen
Landinspektør og forsker, Aalborg Universitet

En af de helt store opgaver for kommunerne bliver at sikre balancen mellem natur og biodiversitet, intensivt landbrug og skovbrug samt trafikal og offentlig service.

Regeringens vækstplan indeholder forslag til lempelser af planloven, som giver øget frihed for grundejere i landzone til at udvikle deres ejendom.

Det drejer sig om både lokalisering og størrelse af boliger og af erhvervsejendomme. Kommunerne vil have brug for, at vækstplanen også giver dem en planfaglig mulighed og et juridisk grundlag for at regulere denne udvikling, herunder at afvise byggeønsker, hvis de strider mod planlægningsmæssige hensyn fastlagt af kommunen i kommuneplanen.

Beskyttelse af landbrug og landskab
Det danske landskab har siden 1969 været forbeholdt landbrugs- og skovbrugserhvervets udvikling i kraft af det såkaldte landzonebånd, som betyder, at der skal en landzonetilladelse til, når der skal udstykkes, bebygges og ændres anvendelse – bortset fra det, der er nødvendigt for jord- og skovbrugserhvervets udvikling. Sigtet med dette ”landzonebånd” har været dobbelt. Dels at beskytte de gode landbrugsjorder og landbrugslandskabet for ny fritliggende bebyggelse til andet formål end landbrug. Dels at sikre det åbne landskab, således at ny bebyggelse skulle placeres i tilknytning til eksisterende lokaliteter med bebyggelse.

Fakta
Deltag i debatten!
Send dit indlæg til [email protected] 

Denne kombinerede landskabs- og landbrugsbeskyttelse har siden 1969 været en succes på særligt tre områder:

  • Gode rammebetingelser for landbrugserhvervets strukturudvikling og vækst ved at alle areal- og bygningsressourcer primært har skullet anvendes til landbrugsformål. Resultatet med den nuværende højproduktive danske landbrugsproduktion dokumenterer, at det har været en veltilrettelagt planlægningsindsats, som har sikret landbrugets udvikling og relativt set begrænset forbruget af landbrugsjord til byudviklingsformål.
  • Man har undgået ny fritliggende bolig- og erhvervslokalisering i landzoneområderne, der er blevet bevaret som sammenhængende åbne landskaber ”uden urban sprawl” – fritliggende bymæssig bebyggelse – og overalt med en markant grænse mellem land og by. Dette har skabt grundlag for en effektiv infrastrukturplanlægning for både veje og offentlig service.
  • Det har været muligt at bevare ”de grønne kiler” med begrænset bosætning omkring de store byer og her særligt dem i hovedstadsområdets Fingerplan, som i dag er med til at gøre hovedstadsområdet til et attraktivt bosætningsområde med et højt niveau i trafikservice og -effektivitet.

Liberalisering af bygningsmassen
Landskabsbeskyttelsen i landzonebestemmelserne er blevet opretholdt helt frem til i dag. Placering af nye landbrugsbygninger og ibrugtagning af overflødiggjorte landbrugsbygninger til andet formål end landbrug, har kun været muligt på de lokaliteter, som bar landbrugsbygninger i og før 1969.

Der skete dog en vis deregulering af zonebestemmelserne i 2002, således at det blev muligt at tage overflødiggjorte landbrugsbygninger i brug til andet formål end landbrug, at eksisterende virksomheder kunne udvide med en bygning på 500 m2, samt at landbrugsejendomme over 30 ha kunne udvide med en medarbejderbolig.

I 2013 kom samme lempelse til at gælde for alle overflødiggjorte bygninger. Karakteristisk var dog, at de nye funktioner i overflødiggjorte bygninger og de nye bygninger skulle ligge i eller med umiddelbar tilknytning til en eksisterende bebyggelse.

Regeringens forslag til vækst og udvikling i hele Danmark signalerer et kursskifte og en deregulering i de landzonebestemmelser, der har begrænset den ”frie bygge- og lokaliseringsret” i landzonen for erhverv og boligbebyggelse.

Der foreslås en række lempelser, som alle ser ud som deregulering, og som de kommunale plan- og bygningsmyndigheder ikke kan afvise ønsket om.

  • Alle boliger skal kunne ud-, om- og nybygges til 500 m2 mod de nuværende 250 m2.
  • Ved nedrivning af en bygning et sted på en grund – både landbrugsejendom og ikke landbrugsejendom – skal grundejeren opnå en ret til inden for 10 år at opføre en ny bygning et andet sted på grunden – eksempelvis længere fra vejen eller implicit højere oppe ad bakken eller på selve bakketoppen. 
  • Placering af nye bygninger på landbrugsejendomme skal ikke længere være bestemt af et afstandskrav på 20 meter fra eksisterende bebyggelse.
  • Alle overflødiggjorte bygninger skal frit kunne anvendes til andre formål uden begrænsninger – eksempelvis heller ikke i antal ferieboliger i eksisterende bygninger.

Denne deregulering markerer sigtet mod en ”ny tids udflytning”, hvor andre hensyn end kulturlandskabets bevarelse med forbud mod fri lokalisering af nye bygninger vil blive afløst af mulighed for udflytningen af produktion til nye produktionsbygninger i landskabet. For nye boliger vil det kunne føre til en næsten systematisk udflytning af ny boliger til steder i landskabet – på den aktuelle ejendom – som er mere attraktiv set alene ud fra den enkelte ejers perspektiv.

Udflytning skal kunne reguleres og afvises 
Vækstoplægget er ikke helt klar på, om grundejerne skal have et retskrav på at kunne gennemføre fri bygningslokalisering på deres ejendom i landzone, eller om kommunerne på et planfagligt grundlag skal have mulighed for at afvise byggeønsker med bestemte formål på givne arealer.

Her er der tilsyneladende stadig to muligheder:

  • Enten har grundejeren en fri ret til placering af den nye bebyggelse på ejendommen, som han selv ønsker det – med respekt for vej- og byggelov samt byggelinjer i naturfredningsloven. Her vil kommunen ikke have nogen mulighed for at afvise ønsket om en ny placering på grunden ved nedrivning og ved placering af ny bebyggelse på landbrugsejendommen.
  • Eller at byggeønsket – på en anden placering end tæt ved nuværende bebyggelse – af kommunen kan imødekommes, hvis det i øvrigt ikke strider mod retningslinjer og detailzonering i kommuneplanen eller modsat afvises, hvis bygge- eller anvendelsesønsket strider mod den kommunale lokaleringspolitik udtrykt i kommuneplanens hovedstruktur og/eller i retningslinjer for zonerede delområder.

Der er kun disse to muligheder, og næppe flere – med mindre at nuværende regelsæt forlænges, hvilket alt andet lige anses for usandsynligt.

Der er en meget principiel forskel mellem disse to muligheder. Den første er en lempelse og deregulering uden at skulle referere til kommuneplanlægningen, og den anden er en lempelse i nogle områder på baggrund af en helhedsorienteret, sammenfattende fysisk planlægning, hvor mulige fremtidige konflikter søges undgået, og investeringssikkerheden derfor vil øges.

Den første mulighed vil kunne føre til investeringsusikkerhed og vil kunne skærpe nabokonflikter omkring røg, støj og møg samt trafikgener mv.

Usikkerheden omkring investeringer kan være tilbageholdenhed fra finansielle institutioner med at ville tage pant i ejendomme og bygninger, hvis omgivelser og naboforhold ikke er sikret gennem en stabil zoneret planlægning, der sikrer mod uønskede og generende fremtidige naboforhold. De potentielle nabokonflikter er indlysende, da de ønskede nye erhverv og boliger placeret i attraktive landskaber næppe vil leve med usikkerhed om, at intensiv landbrugsproduktion med dyrehold og bygninger frit kan etablere sig i vindretning og udsigtslinjer.

Den anden mulighed indebærer, at kommunerne skal have et bedre grundlag for og rammer til at gennemføre en mere helhedsorienteret og sammenhængende planlægning med ”plads til alle” til afløsning af den nuværende og i landzonen helt dominerende statsligt kontrollerede forudgående prioritering af hensynet til landbrugs- og skovbrugserhvervets udvikling gennem landbrugs- og fredskovspligten.

En mere helhedsorienteret planlægning
Politisk er der kommet tilkendegivelser om, at kommunerne selv skal kunne løse opgaven med at planlægge for en anden vækst i landdistrikterne end den vækst for landbruget, som landbrugspligten og landzonebåndet har sikret for jordbrugserhvervene.

Kun når væsentlige nationale interesser såsom meget store virksomheder, transportkorridorer samt natur og miljø, kulturarv og landskaber er udfordret, skal staten kunne stoppe den lokale planlægning.

Det vil være en udfordrende planopgave for kommuner at omprioritere arealanvendelsen i landzonen og muliggøre ny bebyggelse på en sådan måde, at der gennem en afstemt og helhedsorienteret planlægning opnås et godt resultat, uden at interessekonflikter ødelægger helheden.

Planopgaven i landzonen bliver at udpege de områder, hvor der skal være investeringssikkerhed for heltidslandbruget og mulighed for placering af fremtidige nye produktionsanlæg, over til at udpege områder, hvor forskellige grader af ekstensivering af den landbrugsmæssige arealanvendelse skal gennemføres, eller de områder, hvor den landbrugsmæssige arealanvendelse skal ophøre.

På samme måde skal der tages stilling til, hvor der skal muliggøres udflytning af bebyggelse fra nuværende bygningsplacering til nye byggefelter på ejendommen eller andre ejendomme.

Hovedprioriter for kommunerne
Det afføder følgende hovedspørgsmål og prioriteringsopgave for kommunerne for alle dens arealer i landzone:      

  • Hvordan og hvor skal man fortsat udbygge og investeringssikre landbrugets produktionskapacitet?
  • Hvor skal man miljøtilpasse den landbrugsmæssige aktivitet?
  • Hvor skal den landbrugsmæssige arealanvendelse ekstensiveres og skabe mere natur?
  • Hvor skal der nedlægges landbrug i sårbare landskaber og eventuelt rejses skov?
  • Hvordan og hvor i landzonen skal vækstplanens ønsker til nybyggeri på baggrund af erstatningsparceller og udflytning kunne finde sted?
  • Hvor ligger de bygninger (bolig og erhverv), der skal nedrives for at undgå visuelt forfald, eller som er forkerte i forhold til omgivelserne og dermed placeres andre steder på ejendommen?

I forlængelse af denne prioriteringsopgave skal der formuleres retningslinjer, således at der er et administrationsgrundlag i kommuneplanen til gennem bevaringszoner og omstillingszoner at fastlægge rammerne og retningslinjerne for stedets/områdets udvikling og fremtidige bebyggelse.

Mens bevaringszoner fortsat kan anvende den kendte retningslinjemetodik, er opgaverne for udviklings- og omstillingszonerne i kommuneplanerne at fastlægge, hvor der kan eller skal ske:

  • Udbygning af landbrugets produktionskapacitet med høj investeringssikkerhed, men ingen yderligere bosætning (kun byggeområder til landbrugets industribygninger og biogasanlæg).
  • Miljøtilpasning af den landbrugsmæssige aktivitet (vandplaner og Natura 2000). 
  • Ekstensivering af den landbrugsmæssig arealanvendelse i sårbare landskaber (vandplaner og Natura 2000).
  • Nedlæggelse og udflytning af intensivt landbrug (skabelse af naturområder, naturzoner, -parker eller skovrejsning).
  • Udviklingszoner for øget bosætning (omdannelse af landsbyer eller yderligere erhvervsmæssig lokalisering i landzoneområder, udstykning mhp. lokalisering af boliger og erhverv, brug af erstatningsparceller til bedre beliggende nybyggeri).
  • Afviklingszoner for beboelse (forbud mod nybyggeri, afvikling af helårsbeboelse, lukning af landsbyer).

Aktiv kommuneindsats kan fremme vækst
Indsatsen for kommunerne med at skabe eller i det mindste understøtte vækst i landdistrikterne kommer ikke alene gennem en liberalisering af Planloven, men derimod gennem en bredspektret kommunal indsats for at understøtte de vækstpotentialer der kan identificeres i steder, personer, netværk og klynger og virksomheder og lade kommuneplanlægningen være med til at sikre en langvarig bæredygtighed for disse initiativer – såvel økonomisk som økologisk.

Det fordrer også en politisk vilje til også at udpege nogle områder, hvor nedbygning eller fjernelse af aktivitet kan skabe vækst for anden aktivitet. Dette kræver en bevidst og strategisk opmærksomhed på, at nogen bosætning, naturbevaring og erhvervsaktivitet fungerer fint i nogle områder, mens de i andre er uforenelige.

Fremfor alt er det af betydning for denne bæredygtighed, at de forskellige initiativer ikke kommer til at ”ligge i vejen for hinanden” eller bliver forstyrret af generende eller ”ødelæggende naboskaber”. Netop her kan kommuneplanerne som afvejet og fagligt funderede og zonerede administrationsgrundlag være det, der gør forskellen, om opgaven lykkes for kommunerne på den lange bane. De enkelte områder skal være attraktive og velfungerende for de funktioner, som skal bære væksten, adskilt fra de aktiviteter, som forstyrrer eller bremser den lokalt målsatte udvikling.

Dette betyder også, at kommunerne – embedsmændene og deres politikere – skal forlade en reaktiv og restriktiv sagsbehandling, hvor man venter på, at noget sker. I stedet er opgaven at være aktivt opsøgende og kvalitetsunderstøttende for de aktører, der gerne lokalt vil udvikling og med vilje til at påvirke disse til nedbygning, ændring og udflytning af såvel boliger som erhverv, hvor det passer hensigtsmæssigt ind i helheden for kommunernes landdistrikter.

En af de helt store opgaver for kommunerne bliver at sikre balancen mellem natur og biodiversitet, intensivt landbrug og skovbrug samt trafikal og offentlig service. For så vidt en traditionel planlægningsopgave, men særligt udfordrende de kommende årtier, fordi befolkningstætheden er faldende og befolkningen ældes, landbrugsvirksomhederne bliver ekstremt store, og presset på biodiversiteten aldrig har været større.

Velkendte metoder venter på politisk fokus
Men velkendte fremgangsmåder og -metoder ligger og venter på politisk fokus.

Ejendomsudvikling og -udformning med skabelse af forskellige ejendomme til de relevante områder – jordomlægninger, erstatningsparceller og erstatningsnatur er her anvendelige redskaber i omstillingsområderne. Kommuner kan understøtte denne udvikling med jordformidling, fleksibel sagsbehandling og aktiv indsats for at forme attraktive investeringssikre bosætningsområder og naturarealer med høj biodiversitetsværdi.

I landbrugsområderne er der brug for en betydelig oprydnings- og saneringsindsats efter de sidste fire årtiers strukturudvikling, hvor ekspanderende landbrugsbedrifter har opkøbt jorder og ejendomme i stadig større territorier og med lodderne ”spredt ind i hinanden”. Dette har efterladt en stadig dårligere arrondering med megen tung trafik på de kommunale veje og gennem landsbyerne. Udviklingsplaner for heltidslandbrug – i samarbejde mellem kommunale planmyndigheder og heltidslandmænd – har vist sig som gode dialogplatforme for fastlæggelse af udviklingsretninger, trafiksanering og indpasning af natur. Forhandlingsplanlagte jordfordelinger i et sådant samarbejde med de berørte landmænd er den mulighed, som også Natur- og Landbrugskommisionen pegede på.

Forhandlingsplanlagte løsninger – til både intensivering, ekstensivering og ophør/udflytning af landbrugsvirksomheder – bygger konsekvent på de lokale kræfter og ressourcer i landdistrikterne. Disse kan skabe grundlaget for vækst i landdistrikterne gennem mere og bedre planlægning – ikke gennem mindre eller dårlig planlægning.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion


0:000:00