Når ubekvem viden giver selvmodsigende miljølovgivning

Af Finn Boëtius
Cand.scient.

Lovgivningen om husdyrbrug og miljø er på kant med lovgivningen om beskyttelse af internationale naturbeskyttelsesområder.

Husdyrbrugets miljøforhold reguleres i dag bl.a. gennem ”husdyrgodkendelsesloven” og ”husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen”.

Den første lov om miljøgodkendelse af husdyrbrug fra 2006 var bl.a. daværende miljøminister Connie Hedegaards fortjeneste. Loven skulle bl.a. sikre beskyttelse af internationale naturbeskyttelsesområder (2006-lovens § 23 stk. 1, nr. 2), men lovteksten fra 2006 indeholdt ikke konkrete regler for beskyttelsen af de internationale naturbeskyttelsesområder. Disse regler findes i bl.a. EU’s habitatdirektiv og en tilsvarende dansk habitatbekendtgørelse (bek. nr. 408 af 01/05/2007).

Ifølge habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 skal der i forbindelse med en godkendelse af f.eks. et landbrug i eller i nærheden af et internationalt naturbeskyttelsesområde foretages en vurdering af landbrugets påvirkning af de naturtyper, som er grunden til områdets udpegning som naturbeskyttelsesområde.

Godkendelsen af landbruget kan kun gives, hvis myndigheden gennem vurderingen har forvisset sig om, at områdets særlige naturtyper ikke skades. Ifølge EU-Domstolens ”Muslingedom” kan godkendelse gives ”når det, ud fra et videnskabeligt synspunkt, uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke sker skade på områdets integritet”.

Nul-hypotesen er altså, at det ansøgte projekt vil skade områdets integritet. Kun hvis nul-hypotesen kan forkastes, kan der blive tale om en godkendelse af projektet. Der ligger altså i disse sætninger, at det med rimelig høj sikkerhed skal vises, at der ikke sker skade.

Forkert formulering 
Den danske habitatbekendtgørelse er ikke formuleret rigtigt på dette punkt, idet 2. sætning i § 7, stk. 2 er formuleret således: ”Viser vurderingen, at projektet vil skade det internationale naturbeskyttelsesområde, kan der ikke meddeles tilladelse, dispensation eller godkendelse til det ansøgte.”

En rigtigere formulering vil være noget i retning af følgende: ”Viser vurderingen, at projektet ikke vil skade det internationale naturbeskyttelsesområde, kan der meddeles tilladelse, dispensation eller godkendelse til det ansøgte.”

Nogen vil måske mene, at der ikke er forskel på de to formuleringer, men det er der! Der er forsigtighedsprincippet til forskel på de to formuleringer! Kriterierne for, hvornår der ”med sikkerhed sker skade” og for, hvornår der ”med sikkerhed ikke sker skade”, er forskellige. Mellem de to kriterier findes et usikkert område, som kan være stort, hvor der er en vis risiko for skade. Habitatdirektivet kræver, at der ved vurderinger af ansøgning om tilladelser skal tages udgangspunkt i kriteriet for, hvornår der med sikkerhed ikke sker skade.

Habitatvurderinger skal derfor udføres således, at der på videnskabeligt grundlag skal fastlægges et eller flere kriterier for, at der ikke sker skade, f.eks. i form af en grænseværdi for kvælstofnedfaldet, under hvilken værdi man kan være sikker på, at der ikke sker skade på den beskyttede natur /områdets integritet. Og det skal vurderes om kvælstofnedfaldet (depositionen) faktisk er lavere end kriterieværdien. Kun hvis dette er opfyldt kan tilladelsen gives.

Mange af naturtyperne i de internationale naturbeskyttelsesområder er næringsfattige naturtyper, der ikke tåler stort nedfald af kvælstof (ammoniak og andre kvælstofholdige forbindelser). Der er derfor fastlagt såkaldte tålegrænser for de forskellige naturtyper. Endvidere er nedfaldet (baggrundsdepositionen) af kvælstofholdige forbindelser fra luften kortlagt.

Kvælstofnedfaldet skyldes dels nitrogenoksider fra afbrænding af kul og olie dels ammoniakfordampning fra landbruget. Det har vist sig, at nedfaldet (baggrundsdepositionen) af kvælstofforbindelser mange steder er større end tålegrænsen for de næringsfattige naturtyper. Det har – i overensstemmelse med habitatdirektivet - ført til mange afslag på ansøgninger om godkendelse af forskellige landbrugsprojekter i nærheden af internationale naturbeskyttelsesområder.

Brug for ændring 
I dag er loven og bekendtgørelsen om godkendelse af husdyrbrug ændret på en række punkter.

Af bilag 3 til bekendtgørelsen fremgår bl.a. hvordan myndighederne skal stille krav til ammoniakemission/ammoniakdeposition i forhold til ammoniakfølsom natur i internationale naturbeskyttelsesområder - såkaldt kategori-1 natur. Det fremgår således, at der kan tillades en deposition fra 0,2 – 0,7 kg N/ha/år alt efter antallet af andre husdyrbrug i nærheden. Der vil således altid skulle gives tilladelse til denne deposition uanset tålegrænserne eventuelt skulle være overskredet.

Om disse grænseværdier/beskyttelsesniveauer for ammoniakdepositionen oplyses i bilag 3, at de er ”fastsat ud fra bedste videnskabelige viden, som sikrer, at med overholdelse af dette beskyttelsesniveau vil der ikke kunne påvises en biologisk ændring af naturområderne. Kommunen kan derfor kun give afslag i en situation, hvor det på et konkret eksperimentelt videnskabeligt grundlag kan dokumenteres, at ammoniakpåvirkningen fra husdyrbruget vil medføre en påviselig biologisk ændring af dette naturområde, selvom beskyttelsesniveauet i denne bekendtgørelse er overholdt”.

De citerede sætninger udtrykker reelt uvidenskabelige betragtninger om, at ”lidt til eller fra” ikke betyder noget, fordi betydningen ”drukner” i ubestemthed.

Sandheden er jo i heldigste fald, at det er der ikke nogen, der ved noget om! – og så er betingelserne i henhold til habitatdirektivet for at give en tilladelse ikke opfyldte.

Den bevisbyrderegel, som anføres i det citerede, er direkte selvmodsigende. Når en tålegrænse er overskredet, sker der pr. definition skade – det er hele grundlaget for den videnskabelige fastsættelse af tålegrænser. Det er derfor uden mening, at indføre en ny og oven i købet ”omvendt” bevisbyrde.

Jeg synes, at det er betænkeligt, at Miljøministeriet og dets styrelser, der udfører vidensbaseret virksomhed, accepterer så høj grad af begrebsforvirring i retskilderne. Hvor er forståelsen af viden og den videnskabelige proces?

I et konkret tilfælde har den ny lovgivning medført, at et landbrug, der tidligere fik afslag, nu har fået en tilladelse til udvidelse af et husdyrbrug.

I forbindelse med det oprindelige afslag på godkendelse vurderede kommunen overordnet, ”at den beregnede ammoniakbelastning ikke kan udelukkes at have en negativ effekt på tilstanden af områdets naturtyper …”. Baggrunden for kommunens vurdering var, at baggrundsdepositionen af kvælstof var højere end tålegrænsen for de beskyttede naturtyper i området.

Landmanden klagede over afslaget til Natur- og Miljøklagenævnet (NMK), der ikke fandt grundlag i de nye regler for at nægte godkendelse af udvidelsen af landbruget fordi ”det ved naturplanlægningen er lagt til grund, at det i forhold til husdyrbrug vil være tilstrækkeligt til at opnå gunstig bevaringsstatus i Natura 2000-områderne, at husdyrlovgivningens nye ammoniakbeskyttelsesniveau, der blev indført med lov nr. 122/2011 og bekendtgørelse nr. 291/2011, overholdes”.

NMK overså her, at der fagligt set er tale om en meningsløs bekendtgørelsestekst. Det sagkyndige nævn burde have været modigere.

Henvisningen til naturplanlægningen er heller ikke noget ordentligt argument, og slet ikke så længe tålegrænserne langtfra er overholdt.

Man må håbe, at Miljøministeriet rydder op i begrebsforvirringerne ved kommende ændringer af lovgivningen.

Der skal jo indhentes en del efter afkaldet på halvdelen af bræmmerne langs vandløbene.