Regeringen sætter DSB kniven for struben

BAGGRUND: Med en længe ventet udbudsanalyse sætter regeringen rammerne for det forestående politiske slagsmål om DSB's rolle i dansk togdrift. Målet er besparelser. Midlet er markedskræfter. Usikkerhederne er mange.

Regeringen går med transportminister Ole Birk Olesen (LA) i spidsen til kamp mod DSB's dominans på de danske jernbaner.
Regeringen går med transportminister Ole Birk Olesen (LA) i spidsen til kamp mod DSB's dominans på de danske jernbaner.Foto: Mads Joakim Rimer Rasmussen/Scanpix
Kim Rosenkilde

Regeringen har med en netop offentliggjort konsulentrapport slebet kniven til et opgør med DSB's dominans på de danske jernbaner.

Efter sommerferien bliver det så op til Folketingets øvrige partier at afgøre, hvor dybt der skal skæres.

Den længe ventede rapport, eller udbudsanalyse, falder sammen med, at en række andre kildne politiske spørgsmål om dansk jernbanedrift er kommet højt på den transportpolitiske dagsorden på Christiansborg.

Ud over de løbende forhandlinger om udmøntningen af togfonden og forliget om bedre og billigere offentlig transport, har de seneste uger også budt på en bred aftale om et udvidet genudbud af de midt- og vestjyske baner.

Hertil kommer nye rapporter om mulighederne for førerløse S-tog og den spegede sag om DSB's indkøb af nye tog, som ikke lever op til forudsætningerne bag togfondens ambitioner om timedrift mellem de største byer.

Den nye udbudsanalyse falder på den måde ned i et bredere forløb, hvor politikerne med forskellige afsæt skal forholde sig til fremtiden for dansk jernbanedrift og DSB's rolle i den forbindelse.

Regeringen lurepasser
Det forløb, som udbudsanalysen lægger op til, kan potentielt blive en af de største omlægninger i organiseringen af dansk jernbanedrift i mange år.

Regeringens ambitioner er en ”markant udvidelse” af brugen af udbud i jernbanedriften, som det lyder i regeringsgrundlaget.

Udbudsanalysen skriver sig direkte ind i den dagsorden ved at opstille seks forskellige modeller for fremtidens organisering af jernbanen, hvoraf scenarier baseret på udbud og en øget markedsgørelse vurderes som den bedste vej til effektiviseringer i milliardklassen.

Regeringen har ikke peget på en enkelt model som sin foretrukne.

Men transportminister Ole Birk Olesen (LA) har dog gjort det klart, at han foretrækker noget, der ligner fuldt udbud af alle relevante jernbanestrækninger begyndende med hovedstadens S-tog.

De seks forskellige modeller strækker sig fra et basisscenarie, hvor den nuværende organisering med DSB som den dominerende operatør fastholdes sammen med den nuværende tætte politiske styring.

Seks modeller til forhandling
I den anden ende af spektret skitserer rapporten en model, hvor driften af de overskudsgivende hovedstrækninger mellem Aalborg, Aarhus, Odense og København bortauktioneres til højestbydende, som frit kan tilpasse trafikken ud over et fastsat minimumsniveau.

I det scenarie vil de øvrige ikke-kommercielt rentable dele af jernbanen skulle deles op i en række pakker, som udbydes enkeltvis på kontrakter baseret på statslig støtte per kørte ’passagerkilometer’.

Imellem de to yderpunkter ligger fire scenarier, som i forskellig grad tildeler henholdsvis DSB og nye private aktører en mere eller mindre central rolle.

I én model fastholdes DSB's operatøransvar nogenlunde som i dag. Til gengæld sikres DSB større frihed til at tilpasse driften ud fra rent kommercielle hensyn. Herunder opgør med rammerne for de ansattes arbejdstid.

I en anden model konkurrenceudsættes hele den del af det statslige jernbanenet, som ikke allerede er på vej i udbud, i et stort samlet udbud.

Herudover er der to modeller, hvor det samlede statslige jernbanenet sættes i udbud, men først efter at være splittet op i seks forskellige pakker. Den ene af de to udbudspakker vil lade DSB fortsætte som operatør på hovedstrækningen mellem landsdelene.

Sidstnævnte model skal blandt andet sikre, at indtægterne herfra ender i den danske statskasse og ikke i en udenlandsk virksomhed.

Nedlæg DSB, eller ...
Konsulenterne bag udbudsanalysen gør et vist nummer ud af at beskrive de forskellige modeller som rene modeller, der ikke bør blandes.

Det vil sige, at konsulenter klart fraråder, at der i en kommende politisk proces bliver plukket lidt hist og her fra de forskellige modeller for at stykke en ny alternativ kompromisløsning sammen.

Der findes formentlig ingen politiker, der læser en ministerielt bestilt konsulentrapport som den endegyldige sandhed. Men udbudsanalysen kan være med til at hegne de kommende politiske forhandlinger ind til primært at blive et valg mellem de skitserede modeller.

På den måde vil de afgørende politiske spørgsmål komme til at koncentrere sig om, hvor store besparelser der skal hentes på jernbanedriften, hvordan de skal hentes og hvilken rolle, DSB i den sammenhæng skal spille.

I forhold til sidstnævnte spørgsmål skitserer rapporten forskellige versioner af fremtidens DSB, som knytter sig til hver af de forskellige modeller. Yderpunkterne er igen mere eller mindre status quo til en de facto nedlæggelse af DSB.

Herimellem er forskellige mellemformer, hvor DSB i hovedparten af de udbudsbaserede modeller fratages operatøransvar, men i forskelligt omfang kan fortsætte som ansvarlig for materiel og drift af stationer.

Milliarder kan spares
Udbudsanalysens hovedopgave har været at belyse de mulige økonomiske gevinster ved at omlægge jernbanedriften til de forskellige modeller.

Aktuelt yder staten et tilskud på 4,3 milliarder årligt til togdrift i Danmark.

Allerede planlagte investeringer i både nye togstrækninger samt elektrificering og nyt materiel forventes at kunne reducere det statslige bidrag med omkring en milliard kroner fra 2030.

Hertil kan de forskellige modeller – ifølge udbudsanalysen – levere besparelser på yderligere 0,6 til 2,5 milliarder kroner årligt efter 2030.

Basisscenariet med en løbende effektivisering inden for de nuværende rammer forventes at kunne frigøre et sted mellem 0,6 til en milliard kroner.

Til gengæld vil den mest vidtgående konkurrenceudsættelse og deregulering føre til besparelser på mellem 1,6 og 2,5 milliarder kroner og bringe det statslige tilskud helt ned til 300 millioner kroner årligt. Ifølge konsulentrapporten.

I forbindelse med sit seneste kvartalsregnskab præsenterede DSB en ambition om at kunne gøre sig helt fri af statslige subsidier fra 2030.

Udbudsanalysen indarbejder nogle af DSB’s egne effektivseringsforslag, men afviser andre som for optimistiske, eller med henvisning til, at nogle udgifter blot skubbes over til blandt andet Banedanmark og derfor ikke gør den store forskel på den statslige bundlinje.

Vidtgående ændringer, store risici
Dykker man længere ned i udbudsanalysen, vil det imidlertid stå klart, at der er en række usikkerheder knyttet til de forskellige modeller.

Ikke mindst de mest vidtgående modeller for konkurrenceudsættelse anføres med en række negative risici, fordi der er tale om helt uprøvede modeller, som er baseret på vidtgående omkalfatringer af jernbanesektoren.

Også modellerne med at dele jernbanenettet op i mindre udbudspakker vurderes som risikobetonede, blandt andet fordi det vil kunne føre til en fragmenteret organisation baseret på et kompliceret samarbejde på tværs af en række private aktører.

Men heller ikke fastholdelsen af status quo eller en model baseret på et dereguleret og markedsorienteret DSB vurderes at være skudsikre. Risici her retter sig ikke mindst mod tvivl om, hvorvidt DSB vil være i stand til at realisere de forventede effektiviseringer i praksis.

Færre afgange, lavere løn og dyre billetter
En effektivisering er imidlertid ikke bare en effektivisering.

Langt nede i rapportens analyser af de kommercielle potentialer, vil man kunne læse, at nogle af de potentielle økonomiske gevinster først og fremmest realiseres ved at afskaffe tyndtbesatte afgange, tillade endnu mere overfyldte tog, en reduktion af de ansattes løn eller reelt forhøjede billetpriser.

Trods udgangspunktet om at fastholde den gennemsnitlige billettakst, vil den mest omfattende liberalisering ifølge analysen føre til en takststigning på op til fire procent.

Samtidig operer analyserne med en forudsætning om, at konkurrenceudsættelse automatisk vil føre til en optimering af omsætningen, som DSB ikke forventes at kunne realisere.

Den forudsætning er funderet på en benchmark baseret på erfaringer med konkurrenceudsættelse fra ”relevante aktører i Europa”, der trods gentagende henvisninger ned gennem analysen ikke uddybes nærmere.

Bredt flertal giver størst sikkerhed
Ser man på det forestående politiske forløb, anbefaler udbudsanalysen indirekte, at der sikres et relativt bredt flertal for en kommende aftale.

Særligt, fordi en eventuel omstilling vil skulle ske over en længere årrække mellem 2020 og 2030.

Træffes der først en beslutning, som efterfølgende ændres, vil dette kunne medføre betydelige merudgifter og give forsinkelser i forhold til at opnå de forventede besparelser.

Det er dog lige med undtagelse af de modeller, som lægger op til at bevare noget, der minder om den nuværende struktur. De vil relativt nemt senere hen kunne tilføjes yderligere udbudselementer, uden de store udfordringer.

Så selvom regeringen lægger fra land med relativt ambitiøse udbudsplaner, kan det endelige scenarie lande noget nærmere status quo.

Udbud som trussel
På den korte bane vil det derfor kunne blive magtpåliggende for regeringen at sikre, at DSB rent faktisk gennemfører de besparelser i organisationen, som man allerede nu har i kikkerten.

Her kan alene truslen om udbud komme til at fungere som et pressionsmiddel. Eller som det udtrykkes i udbudsanalysen, så vil alene etableringen af det nødvendige grundlag for et udbud kunne ”lægge et nødvendigt pres på DSB's organisation”.

Så selvom DSB ikke nødvendigvis får skåret halsen over til efteråret, så vil den hvæssede kniv forblive uden for skeden som påmindelse om, hvad der kan vente.

Dokumentation

Udbud af det statslige jernbanenet

Som en del af regeringens udbudsanalyse er det undersøgt, hvordan og hvornår det tidligst muligt kan anbefales at foretage udbud med en afbalanceret tilgang til risici og gevinstrealisering.

I dette perspektiv inddrages det endvidere, at udbud af flere pakker sker i forlængelse af hinanden for at sikre en stabil kapacitetsudnyttelse hos både trafikkøber og tilbudsgiver, hvor det samtidig er muligt at drage nytte af erfaringerne fra de enkelte udbud.

Udbud vil i givet fald tidligst kunne ske således, at tilbudsgivers bud sker på følgende præmisser:

  • Signalprogrammet skal være i fuld drift på den eller de første strækninger, således at alle godkendelser er på plads, og der er demonstreret velfungerende drift. Færdiggørelse af de udbudte strækninger kan herefter med begrænsede risici ske frem til overtagelse af driften.
  • Elektrificeringen skal være i drift på de første strækninger således, at der ikke er væsentlig usikkerhed om udrulningstempoet. Færdiggørelse af de udbudte strækninger kan herefter med begrænsede risici ske frem til overtagelse af driften.
  • De nye tog til den udbudte trafik skal være leveret således, at der for første leverance er sket godkendelse til drift samt demonstration af velfungerende drift. De videre leverancer kan herefter ske med begrænsede risici.

Der er med disse præmisser anbefalingen, at udbud tidligst bør ske med tidsplanerne angivet for de enkelte scenarier, jf. afsnit 3.1.

Denne tilgang har som konsekvens, at de store effekter af udbud først kan realiseres, når det nye materiel er på plads, dvs. i perioden 2025–29. I perioden frem til 2024 kan og skal DSB realisere de mulige effektiviseringer og reduktioner af subsidiebehovet.

Læs resumé af regeringens udbudsanalyse her og hele rapporten her.


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion


0:000:00