Der er forskel på effektiviteten i sprogcentrene

Af Rasmus Højbjerg Jacobsen, Astrid Kiil, Christophe Kolodziejczyk og Jesper Wittrup
Forskere ved KORA (Det Nationale Institut for Kommuner og Regioners Analyse og Forskning) 

Danskkundskaber er en væsentlig forudsætning for at kunne gennemføre en uddannelse, komme i arbejde og deltage i det danske samfund. Derfor er netop danskundervisning en vigtig brik i kommunernes integrationsindsats.

I henhold til loven er det den enkelte kommunes ansvar at tilbyde danskuddannelse til de nyankomne voksne udlændige, der er bosat i kommunen. Kommunerne afholder udgifterne til danskuddannelse og aftaler taksten for uddannelsen med sprogcentrene, men får refunderet halvdelen fra staten indenfor et rådighedsloft.

En analyse, som KORA har foretaget for Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet, viser, at der er betydelig forskel på effektiviteten på de forskellige sprogcentre, som kommunerne benytter. Med andre ord er der forskel på, hvor meget og hvor effektiv danskuddannelse, kommunerne har fået for pengene.

Der synes at være et potentiale for, at de sprogcentre, der har de højeste takster, kan lære af de sprogcentre, der har relativt lave takster, med henblik på at levere mindst samme resultater for færre penge. 

Rasmus Højbjerg Jacobsen, Astrid Kiil, Christophe Kolodziejczyk og Jesper Wittrup
Forskere ved KORA

Dansk på tre niveauer
Danskundervisningen for udlændinge er inddelt i tre niveauer, der hver består af seks moduler. De deltagende udlændinge indplaceres på Danskuddannelse 1, 2 eller 3 alt efter deres forkundskaber:

• Danskuddannelse 1 er for kursister, som ikke kan læse og skrive på deres modersmål, eller som ikke behersker det europæiske skriftsystem.
  
  
• Danskuddannelse 2 er for kursister, som har en kort skole- og uddannelsesbaggrund fra hjemlandet
  
  
• Danskuddannelse 3 er for kursister, som har en mellemlang eller lang skole- og uddannelsesbaggrund.

I 2015 var der mere end 52.000 kursister på danskuddannelse for udlændinge fordelt med cirka en sjettedel på Danskuddannelse 1, halvdelen på Danskuddannelse 2 og en tredjedel på Danskuddannelse 3.

Hvem udbyder danskkurser?
Danskuddannelserne kan ifølge loven udbydes af kommunale sprogcentre, andre offentlige uddannelsesinstitutioner eller uddannelsesinstitutioner godkendt af det offentlige, private sprogcentre samt af andre private udbydere, når uddannelsen tilbydes udlændinge som led i aktivering eller beskæftigelse på en privat eller offentlig virksomhed.

Kommunerne indgår aftaler med de ikke-kommunale udbydere på området. Disse aftaler specificerer prisen per modul, hver kursist gennemfører.

Nogle af disse sprogcentre er private eller delvist private aktører, blandt andet er en del sprogcentre udsprunget af Dansk Flygtningehjælps tidligere danskundervisningstilbud. Aftalerne på danskundervisningsområdet minder om de aftaler, som kommunerne kan indgå med aktører på andre områder, for eksempel på renovationsområdet og beskæftigelsesområdet.

Når offentlige aktører indgår aftaler med private udbydere om at levere ydelser, som er finansieret over skatten, er det naturligvis relevant at stille spørgsmålet, om kommunerne får mest muligt for pengene. Problemet er, at det er kompliceret at måle kvaliteten af en vare som danskuddannelse for udlændinge.

Det skyldes blandt andet, at kvaliteten hænger tæt sammen med kursisternes forudsætninger og motivation. Desuden må man se på den konkrete pris, som de enkelte kommuner betaler, da der må forventes en bedre vare for en højere pris.

KORA har for Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet gennemført en analyse, der inddrager alle disse forhold og forsøger at måle sprogcentrenes effektivitet, altså varens kvalitet set i forhold til prisen. Analysen dækker perioden 2008-13.

Sprogcentrenes resultater svinger
For at kunne gennemføre en undersøgelse af effektivitet er det nødvendigt først at måle resultaterne af sprogcentrenes indsats ved hjælp af en benchmarkinganalyse. Her sammenlignes sprogcentrene på så lige vilkår, som det er muligt, idet der kontrolleres for en række baggrundskarakteristika.

Forventningen til sprogcentrenes resultater tilpasses deres population af kursister, så sammensætningen af populationen af kursister på de enkelte sprogcentre ikke påvirker målingen. Helt konkret kan man for eksempel ikke forvente, at et sprogcenter med mange analfabeter blandt eleverne kan præstere lige så gode resultater som et sprogcenter med mange højtuddannede elever. 

Resultatet for det enkelte sprogcenter opgøres således som forskellen imellem det faktisk opnåede resultat, målt på en række indikatorer, og det resultat, der kan forventes ud fra sammensætningen af kursister.

I vores analyse blev benchmarkinganalysen gennemført for i alt otte indikatorer for resultaterne af sprogcentrenes undervisning. Der blev desuden kontrolleret for en række demografiske faktorer som for eksempel oprindelsesland, partners oprindelse, køn og alder samt hvilken danskuddannelse, man indplaceres på.

Vores analyse af sprogcentrenes resultater viser helt overordnet, at der i analyseperioden 2008-13 var betydelige forskelle i sprogcentrenes resultater, når der kontrolleres for baggrundsforhold.

Blandt hovedresultaterne kan nævnes: 

• Andelen af kursister, der bestod prøven på den danskuddannelse, de gik på, er næsten 20 procentpoint højere blandt de 20 procent bedste sprogcentre end blandt de 20 procent dårligste, når der kontrolleres for baggrundsforhold.
  
  
• Den gennemsnitlige karakter var cirka 0,8 karakterpoint højere for sprogcentrene i de øverste 20 procent sammenlignet med sprogcentrene i de nederste 20 procent.
  
  
• For kursister, der var i gang med et integrationsprogram (såkaldte I-kursister), var kursisterne mere end seks måneder længere om at komme i beskæftigelse eller uddannelse på sprogcentrene i de nederste 20 procent end på sprogcentrene i de øverste 20 procent. I denne forbindelse skal det dog understreges, at det samlet set er relativt få I-kursister, der kom videre i beskæftigelse eller uddannelse.

Ser man på, hvordan de enkelte sprogcentre klarer sig i analysen, så er det for de fleste sprogcentre sådan, at de klarer sig rimelig godt på mindst et af de anvendte resultatmål, men der er også nogle sprogcentre, der ligger i top på stort set alle mål.

Benchmarkinganalysen viser imidlertid ikke i sig selv noget om de enkelte sprogcentres effektivitet, idet det for det første ikke undersøges, hvordan det enkelte sprogcenter klarer sig på tværs af de forskellige indikatorer, og der for det andet ikke inddrages spørgsmål om, hvilke ressourcer sprogcentret havde til rådighed.

Stor forskel på prisen
For at kunne måle hvilke ressourcer, de enkelte sprogcentre havde til rådighed, har vi gennemført en rundspørge blandt alle kommuner for at få de aftalte modultakster, der anvendes i afregningen imellem kommuner og sprogcentre.

Også her viser der sig store forskelle imellem sprogcentrene. Faktisk var der så store forskelle i afregningspriserne, at vi gennemførte en ekstra verificering af de indsamlede takster i de tilfælde, hvor taksten afveg mere end 15 procent fra den gennemsnitlige takst.

Selv om vi altså foretog et dobbelttjek af indberetningerne fra omkring halvdelen af kommunerne og derfor havde et stort og dækkende datagrundlag, kan der være elementer i afregningen imellem kommuner og sprogcentre, der ikke er med. For eksempel er det i løbet af projektet kommet frem, at visse sprogcentre kan undervise gratis i kommunale lokaler, mens andre sprogcentre skal betale husleje for leje af egne lokaler. Den ekstraudgift er ikke med i de beregninger, vi har foretaget.

De indsamlede takster viser i stort set alle tilfælde, at de dyreste sprogcentre var mere end dobbelt så dyre som de billigste sprogcentre. Ser man på tværs af danskuddannelserne, så er det tydeligt, at Danskuddannelse 1 er betydeligt dyrere end Danskuddannelse 2 og 3. Den gennemsnitlige takst for Danskuddannelse 1 var på cirka 33.000 kroner, mens den gennemsnitlige takst for Danskuddannelse 2 og 3 lå på cirka 20.000 kroner og cirka 18.000 kroner.

At Danskuddannelse 1 er så meget dyrere skyldes, at der er betydeligt større omkostninger ved at undervise en gruppe kursister, som har svagere forudsætninger for at lære dansk end de øvrige kursistgrupper.

De store takstforskelle mellem uddannelserne udgør en udfordring, når sprogcentrene skal sammenlignes. Eksempelvis vil de sprogcentre, der udelukkende udbyder Danskuddannelse 3 have en væsentligt lavere gennemsnitstakst sammenlignet med de sprogcentre, der udbyder alle uddannelser. I analysen har vi derfor sammenlignet sprogcentrets faktiske takstindtægter med de takstindtægter, der gennemsnitligt kan forventes ud fra kursisternes fordeling på uddannelser og moduler.

Det giver os et relativt takstniveau, som viser forholdet mellem sprogcentrets faktiske takstniveau og det, som kunne forventes ud fra sammensætningen af kursister. Hvis man anvender dette mål, var der også betydelige forskelle imellem sprogcentrene. De billigste sprogcentre havde en takstindtægt, der lå mere end 30 procent under det, der kunne forventes ud fra sammensætningen af kursister. De dyreste sprogcentre havde en takstindtægt, der lå mere end 20 over over det forventede.

Med både måling af sprogcentrenes resultater og deres indtægter i hus, udestår således kun at de to sættes sammen for at måle effektiviteten.

Resultatet set i forhold til prisen
I vores analyse har vi anvendt Data Envelopment Analysis (DEA), som er en særdeles velegnet analysemetode i situationer med flere resultatindikatorer, som det er tilfældet i denne analyse, hvor der indgår flere forskellige indikatorer for resultaterne af sprogcentrenes undervisning.

Princippet bag DEA-analysen er, at de mest effektive sprogcentre på hver resultatindikator definerer det mulighedsområde, som de øvrige sprogcentre måles op imod. Lidt løst formuleret betyder det, at hvis blot et sprogcenter klarer sig godt på én målevariabel, så er det helt effektivt (eller tæt på). Og de øvrige sprogcentre måles så ud fra, om de præsterer lige så godt som de mest effektive, når man har taget højde for deres kursisters karakteristika.

Effektivitetsanalysen ser på antal gennemførte moduler, hvor mange der består prøven, karaktergennemsnit, og efterfølgende beskæftigelse (kun I-kursister). Disse resultater sættes i forhold til det relative takstniveau udregnet fra modultaksterne.

Resultaterne af effektivitetsanalysen kan udtrykkes i to forskellige mål: Besparelsespotentialet som viser, hvor meget sprogcentrene forventes at kunne reducere deres omkostninger med uden at sænke resultatniveauet. Og resultatforbedringspotentialet som viser, hvor meget centrene forventes at kunne forbedre resultaterne uden at øge udgifterne.

Samlet set viser vores analyser, at:

• Besparelsespotentialet udgør imellem 17-25 procent af sprogcentrenes indtægter, alt efter hvilken model der vælges. Dette betyder, at sprogcentrene i henhold til modellen samlet set kunne have sparet i omegnen af 20 procent og have leveret resultater på samme niveau, hvis de dyreste sprogcentre i perioden havde lært af de billigste sprogcentre.
  
  
• Resultatforbedringspotentialet kun er i størrelsesorden 2-4 procent.

Når besparelsespotentialet udregnes til at være så betydeligt sammenlignet med resultat­forbedringspotentialet skyldes det, at variationen i de relative takstniveauer er væsentligt større end variationen i sprogcentrenes resultater. Desuden er der en tendens til, at flere af de sprogcentre, der havde de laveste takster, samtidig leverede nogle af de bedste resultater.

Der er potentiale, men også forbehold
Vores undersøgelse viser, at der generelt var stor forskel på sprogcentrenes resultater, pris og effektivitet i perioden 2008-13. Samlet set peger analysen således på, at der kan være et stort besparelsespotentiale på området for danskuddannelse for voksne udlændinge.

Der synes at være et potentiale for, at de sprogcentre, der har de højeste takster, kan lære af de sprogcentre, der har relativt lave takster, med henblik på at levere mindst samme resultater for færre penge.

Det skal dog bemærkes, at sprogcentrenes resultater og modultakster ikke er faste størrelser, de kan variere over tid. Særligt når resultaterne bruges til at vurdere enkelte sprogcentre, bør man tage højde for, at der kan være sket  væsentlige ændringer i resultater og takster efter analyseperioden 2008-13.