Omfordelt i det skjulte

ANALYSE: Elastik i metermål, muligt brud på internationale regler, milliarddyr budgetmanøvre bag lukkede døre og ministerier i kamp om ansvaret. Så har du nogle af ingredienserne i den sag om ulandsbistand, som Rigsrevisionen skal undersøge.

Ca. 2,7 milliarder kroner af den danske udviklingsbistand gik til at betale for modtagelse af det rekordhøje antal asylansøgere, som i 2015 var på ca. 21.000 personer.
Ca. 2,7 milliarder kroner af den danske udviklingsbistand gik til at betale for modtagelse af det rekordhøje antal asylansøgere, som i 2015 var på ca. 21.000 personer.Foto: Jens Nørgaard Larsen
Kasper Frandsen

Da Socialdemokratiets Bjarne Corydon (S) havde overladt finansministerposten til Venstre efter folketingsvalget i juni 2015, undrede han sig over noget:

Hvordan kunne prisen for flygtningemodtagelse i Danmark, som er betalt af ulandsbistanden, stige hurtigere end det øgede antal af nyankomne flygtninge ellers burde tilsige for finansloven for 2016?

Derfor stillede han blandt andet kritiske spørgsmål om emnet til sin afløser i Finansministeriet. Men det var dog i første omgang den forkerte at spørge.  

For det var i Bjarne Corydons egen tid som chef for statens finanser, at en bombe under ulandsbistanden blev lagt ind i budgettet – uden nogen offentlig debat.

I et notat fra marts 2015 fremgår det nemlig, at det daværende Integrationsministerium ”i dialog” med Finansministeriet i 2014 udvidede den målgruppe, som ulandsbistanden betaler for. Teknisk set tilføjede man de flygtninge, der har fået asyl og derefter overgår til kommunerne.

Ændringerne slog først igennem i 2015, efter at antallet af flygtninge og migranter i Danmark eksploderede henover sommeren 2015. Men kimen til en voldsom omfordeling af ulandsmidler var lagt. Budgetmanøvren hævede således udgifterne til flygtninge, der har fået asyl, fra maksimalt 100 millioner kroner tidligere år til ca. 800 millioner kroner i 2015.

Dermed blev hundredvis af millioner kroner fra det ene år til det andet flyttet fra ulandshjælp til verdens fattigste lande til integrationshjælp i de danske kommuner.

Bjarne Corydon, der i dag har en toppost hos Mckinsey, ønskede ikke at kommentere sagen første gang, Altinget beskrev den tilbage i maj 2016.

Brud på regler?

At lade ulandsbistanden betale for flygtninge og migranters første opholdsår i Danmark er der ikke noget odiøst i, selvom landene bruger reglerne vidt forskelligt. Sådan er de internationaler OECD-regler, der fastsætter, hvad der er ulandsbistand eller ej.

Men med budgetmanøvren eksploderede også udgifterne betalt over ulandsbistanden til blandt andet danskundervisning og jobtræning, som kommunerne ifølge loven skal tilbyde flygtninge for at støtte dem i at blive "selvforsørgende gennem beskæftigelse”.

Med andre ord: Integrere flygtninge på det danske arbejdsmarked. Det handler om at få flere flygtninge skal i job, så de kan ”bidrage til og blive en del af det danske samfund”, som finansminister Claus Hjort Frederiksen selv udtrykker det.

Og heri ligger kernen i det mulige regelbrud: For ifølge OECD må man på ”ingen måde tælle nogen som helst former for assistance til at integrere flygtninge i donorlandenes økonomi”.

Argumentet for ikke at lade integrationsudgifter tælle med som bistand er, at det vil komme det enkelte donorland, i dette tilfælde Danmark, til gavn i stedet for at hjælpe med bekæmpelse af fattigdom i ulandene, som er OECD's officielle formål med ulandsbistand.

Og ifølge både eksperter og OECD selv bryder Danmark dermed reglerne for ulandsbistand. I 2015 ville 220 millioner ulandskroner være brugt imod reglerne.

Regeringen afviser, at den har brudt reglerne og har blandt andet henvist til, at man følger den samme praksis, som også skiftende regeringen har fulgt. 

Også under rød regering

Allerede i juni 2012 under SRSF-regeringen advarede embedsmænd i Udenrigsministeriet daværende udviklingsminister Christian Friis Bach (R) i en ministerorientering om, at der kunne ”sås seriøs tvivl" om udgifter til integration og tvangsudsendelse.

SRSF-regeringen havde dengang nedsat en embedsmandsgruppe, der skulle se på udgifterne til flygtningemodtagelse. Ifølge Altingets kilder foregik der et spil i kulisserne, hvor Radikale ville bruge mindst mulig bistand på flygtningeudgifterne i Danmark, mens Socialdemokraterne ville bruge mest muligt.

Hvordan gik den kamp så? Integrationsudgifterne blev, mens udgifter til tvangshjemsendelse af asylansøgere blev fjernet fra ulandsbistanden.

Internationalt fokus

Og kort efter embedsmændenes advarsel skruede den daværende regering op for ønsket om at integrere flygtninge med asylaftalen for 2012.

De mulige overtrædelser af de internationale bistands-regler fik i april 2016, efter at Altinget havde beskrevet sagen, OECD til at kræve at få udspecificeret udgifterne. Men oplysningerne fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet var ifølge OECD ikke tilstrækkelige nok til, at organisationen kunne afgøre sagen.

I stedet skal "det danske eksempel" undersøges i forbindelse med et igangværende arbejde med at strømline udgifter til flygtningemodtagelse, som er i gang i OECD-regi. Det er nemlig ikke kun i Danmark, at udgifter til flygtningemodtagelse har haft offentlig interesse. På tværs af især de europæiske OECD-lande har udgifterne været voldsomt stigende på grund af de rekordmange flygtninge.

Vi venter. Nej, vi udvider

På grund af processen med at strømline flygtninge-udgifterne i OECD-regi slog udenrigsminister Kristian Jensen fast under et samråd 31. maj 2016 om sagen, at man ville afvente konklusionerne fra OECD:

”OECD har henvist det danske spørgsmål til OECD-arbejdsgruppen, der snart begynder deres arbejde. Derfor er det for tidligt at vurdere, om den danske praksis skal ændres,” sagde han dengang.

Men samrådets anden minister, Inger Støjberg, sagde i samme ombæring, at man ville undersøge mulighederne for at finde yderligere udgifter, der kunne dækkes af ulandsbistanden.

Og det gjorde man så: Udskød beslutningen, hvorvidt reglerne var brudt og udvidede på andre områder.

Således har en ny embedsmandsgruppe, der består af folk fra Udenrigsministeriet, Finansministeriet samt Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet, fundet nye udgifter for næsten 400 millioner kroner, der kan betales af udviklingsbistanden.     

Det handler om udgifter til Flygtningenævnets sekretariat og serviceydelser i kommuner og regioner. Flygtningenævnets sekretariat var ellers eksplicit nævnt som en udgift, der ikke måtte tælles med som bistand.

Derudover vil regeringen også lade ulandsbistanden betale for de ca. 56 millioner kroner til såkaldt repatriering, dvs. økonomiske støtte til at hjælpe flygtninge med at rejse hjem til deres oprindelseslande.

Men de udgifter bør ifølge OECD ikke tælles med som bistand. Det skyldes, at langt de fleste flygtninge i Danmark først rejser tilbage til deres oprindelsesland, efter at de har været 10-30 år i landet. Og derfor må de anses som enten integreret eller i hvert fald ikke længere i en krisesituation, har organisationen forklaret Altinget.  

Elastik i metermål

Men hvordan kan der overhovedet være så stor tvivl og forskel på fortolkningen af reglerne for ulandsbistand?

Svaret er formentlig relativt enkelt: Der findes ingen løbende parlamentarisk eller international kontrol med området.

At skiftende regeringer trækker lidt fra og lægger lidt til, er klart ud fra de sidste fire års begivenheder. Men det går formentlig endnu længere tilbage: I hvert fald har der de sidste 16-17 år været stor elastik i udgifterne. Eksempelvis har gennemsnitsprisen for én asylansøger, der kan finansieres over ulandsbistanden, svinget fra ca. 90.000 til ca. 270.000 kroner i perioden 2001-2017 – langt mere end antallet og sammensætningen af flygtningene ellers kan forklare.

Alene i 2016 til 2017 er der langt 50 procent oveni gennemsnitsprisen for én asylansøger, svarende til en ekstraregning på ca. en milliard kroner. Dermed bliver 2017 året, hvor ulandsbistanden udhules mest per nyankomne asylansøger.

Centralt her står Finansministeriet, der skal have et budget til at gå op. Og flygtninge er dyrt. Så hvis udgifterne kan betales af ulandsbistanden, der så må skære tilsvarende hjælpen til verdens fattigste uden for Danmark, så har man faktisk brugt pengene to gange – og dermed sparet penge, der kan bruges på andre ting.

Hvem har ansvaret?

I praksis har Udenrigsministeriet, der ellers holder kontakten til OECD, ikke haft nogen reel indflydelse på flygtningeudgifterne i Danmark. Det er Finansministeriet og især Udlændinge-, Integrations- og Boligministerier, der har stået for de faglige vurderinger af, hvad og hvor meget der skal tælles med eller ej. 

Klar ansvarsfordeling eller ej, så kæmpede Kristian Jensens og Inger Støjbergs ministerium om, hvem der havde ansvaret, da Altinget første gang beskrev sagen. Først tog Udenrigsministeriet – modvilligt – teten for at forsvare sagen om muligt "fifleri" med ulandsbistanden, men Kristian Jensen sendte senere bolden tilbage til parti-kollega Inger Støjberg.   

Og fra OECD’s side er der ingen løbende kontrol af udgifterne til flygtningemodtagelse. Organisationen modtager hvert år ét samlet tal for området som en del af medlemmernes årlige ulands-rapportering. Det er op til det enkelte land at give korrekte tal i overensstemmelse med reglerne.

Det giver stor mulighed for elastik i udgifterne – ikke kun i Danmark, men i alle medlemslande.

Spørgsmålet er, om Danmark har strakt elastikken for langt? Det skal Rigsrevisionen blandt andet undersøge.

---

Dokumentation

Sagen kort: Bistand over grænsen?
Altinget har tidligere beskrevet, at Danmark i 2015 brugte 220 millioner ulandskroner til danskundervisning og jobtræning til flygtninge med midlertidig opholdstilladelse. 

Pengene går til kommunerne, og formålet er at integrere flygtninge på det danske arbejdsmarked.

Men det er ifølge ekspert i direkte modstrid med OECD-reglerne for udviklingsbistanden, der siger, at udgifter til ”at integrere flygtninge i donorlandets økonomi” ikke må tælles med.

Også OECD vil anbefale ikke at kalde udgifterne ulandsbistand - organisationen vil kigge yderligere på det danske eksempel i forbindelse med et igangværende arbejde, der skal strømline, hvilke asyl- og flygtningeudgifter der kan kaldes bistand. 

I alt kan hundredevis af millioner af kroner fra udviklingsbistanden være misbrugt på udgifter, der ikke må tælles med.

Desuden har Altinget beskrevet, hvordan en budgetmanøvre uden offentlig debat har flyttet over to milliarder kroner fra traditionel ulandshjælp til at hjælpe med kommunernes integrationsindsats.

Regeringen har for finansloven 2017 inddraget nye udgifter, der kan tælles med som bistand for ca. 400 millioner kroner. Men udgifterne til repatriering er ifølge OECD ikke bistand, og derfor går Danmark over grænsen.

Nu skal Rigsrevisionen undersøge sagen nærmere.


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion


0:000:00