Professor: Samskabelse er en ny opskrift på kommuner og frivilliges samarbejde

DEBAT: Bogen "Den frivillige kommune" belyser, hvordan forventninger til frivillighed ændrer sig og skaber nye samarbejder mellem frivillige foreninger og kommuner. Det er "samskabelse" og ikke demokratisk selvstyre, skriver bogens forfatter Bjarne Ibsen.

Af Bjarne Ibsen
Professor og centerleder, Center for forskning i Idræt, Sundhed og Civilsamfund, Syddansk Universitet

Vi kender udtrykket "den frivillige forening" som betegnelse for almindelige foreninger, hvor det meste arbejde udføres af frivillige.

Det seneste årti har kommunerne været optaget af at inddrage og samarbejde med foreninger og frivillige i udviklingen og varetagelsen af de kommunale opgaver.

Er vi på vej til kommuner og kommunale institutioner, der i højere grad benytter – og måske lige frem er afhængige af – frivillige?

Politiske forventninger i forandring
I Danmark har der i mange år været en betydelig politisk velvilje i forhold til foreninger og frivilligt arbejde.

Det er blandt andet kommet til udtryk i regeringsgrundlaget i skiftende regeringer, hvor betydningen af et frit og levende foreningsliv gang på gang er fremhævet.

Det seneste årti er der imidlertid sket en ændring i de politiske forventninger til foreninger og frivillige, der blandt andet kan aflæses af det såkaldte Frivillighedscharter, som Regeringen og en række organisationer stod bag i 2001 og igen stod sammen om i en revideret udgave i 2013.

Til forskel fra det første frivillighedscharter fra 2001, som betonede foreningslivets autonomi, lægger charteret fra 2013 en særlig vægt på samarbejdet mellem den offentlige og den frivillige sektor.

Det er er ikke nyt, at kommunerne aktivt engagerer sig i og støtter foreninger og frivilligt arbejde.

Nyt udvidet kommunale samarbejde
Det nye er intentionerne for kommunernes samarbejdet og den mere bevidste bestræbelse på at fremme og udvide samarbejdet.

Blandt andet arbejder mange kommuner i højere grad end hidtil på at integrere frivillige indsatser i de kommunale institutioners aktiviteter og opgaver.

Endvidere er der en tendens til, at politikken på området i højere grad end hidtil går på tværs af kommunale forvaltninger.

Der udvikles nye politikker, igangsættes nye projekter og samarbejdsformer, oprettes nye støttemuligheder og afprøves nye styringsformer i forhold til den frivillige sektor.

For at få mere viden om dette, gennemførte Center for forskning i Idræt, Sundhed og Civilsamfund på Syddansk Universitet fra 2016 til 2019 et forskningsprojekt om "Samspillet mellem den frivillige og den kommunale sektor" i samarbejde med Odense Kommune, Faaborg-Midtfyn Kommune, Faxe Kommune, Rudersdal Kommune og Aarhus Kommune og med økonomisk støtte fra Nordea-fonden.

Undersøgelsen omfattede både spørgeskemaundersøgelser af såvel kommunale institutioner som foreninger samt casestudier af samarbejdet på forskellige samfundsområder.

Resultaterne af forskningsprojektet er nu formidlet i en ny bog fra Syddansk Universitetsforlag: Den frivillige kommune.

Forskellige samspilsformer – historisk og i dag
Siden midten af 1800-tallet har forholdet og samspillet mellem den frivillige og den offentlige sektor ændret karakter.

I den første fase frem til midten af 1900-tallet brugte staten de frivillige foreninger og organisationer til at støtte og fremme formål, som staten ikke selv ville stå for som for eksempel hjælp til fattige og fremme af forsvarsviljen i befolkningen.

Men efterhånden overtog den offentlige sektor en række opgaver, som frivillige organisationer hidtil havde taget sig af.

Fra midten af 1900-tallet til begyndelsen af det nye årtusinde, hvor der så at sige var faldet ro om "arbejdsdelingen", institutionaliseredes den offentlige støtte i form af lovgivning, der sikrede økonomisk støtte til frivillige landsorganisationer og foreninger.

Men der er tale om støtte til aktiviteter, som de frivillige foreninger og organisationer selv står for.

Det seneste årti er idealet i højere grad et integreret samarbejde om aktiviteter eller formål, som den offentlige sektor og de offentlige institutioner har ansvaret for.

Det er denne samspilsform, der betegnes som samskabelse, som de seneste to årtier i stigende grad har præget relationerne mellem de to sektorer.

Samskabelse frem for demokratisk selvstyre 
"Samskabelse" adskiller sig grundlæggende fra samspilsformen "demokratisk selvstyre".

Der har stort set altid været et venligt og tæt forhold mellem den offentlige og den frivillige sektor i Danmark.

Men samskabelse er en anden form for samspil end den hidtil dominerende samspilsform, som kan betegnes som "demokratisk selvstyre":

  • Mens "samskabelse" defineres som "et samarbejde mellem borgere (og de kollektiver de indgår i) og offentlige institutioner om initiering, planlægning, design og implementering af offentlige opgaver" defineres "demokratisk selvstyre" ved tre kendetegn:
    • Borgernes egen demokratiske organisering af kollektive opgaver, offentlig støtte dertil efter politisk bestemte regler samt organisationsfrihed, det vil sige den enkelte borger kan skifte til en anden forening eller organisation eller selv danne en, der nyder de samme rettigheder og muligheder for offentlig støtte, som de allerede eksisterende.
  • I "samskabelse" er idealet konsensus, og ideen med samarbejdet er at fremme fælles mål. I "demokratisk selvstyre" er idealet pluralisme, og målet for samarbejdet er at fremme borgernes selvbestemmelse på kollektive opgaver i overensstemmelse med medlemmernes værdier og interesser.
  • "Samskabelse" er i princippet et integreret samarbejde med overlappende roller, hvor kommunen er ansvarlig for både "finansiering" og "produktion", mens foreninger og frivillige bidrager med ressourcer og kompetencer. "Demokratisk selvstyre" har en klar rollefordeling: Kommunen skaber regler for og økonomisk støtte til en demokratisk organisering af velfærdsopgaver, og foreninger eller selvejende institutioner står for udførelsen af opgaverne.
  • Idealet for "samskabelse" er, at samarbejdet fremmer demokratiet, men det er ikke det primære formål med samarbejdet, og i praksis tillægges det lille betydning hos både kommunen og de frivillige. Idealet for "demokratisk selvstyre" er også, at det fremmer demokratiet, men her er det i meget højere grad formålet med organisationsformen og den offentlige støtte dertil.

Væsentlige forskelle på samspillet mellem samfundsområder
Forskningsprojektet viser, at der er væsentlige forskelle mellem de kommunale institutionstyper på, hvor meget institutionerne samarbejder med foreninger og frivillige.

Næsten alle folkeskoler, kommunale kultur- og fritidsinstitutioner samt ældreinstitutioner samarbejder med foreninger og frivillige.

Noget mindre udbredt er samarbejdet på sundheds- og forebyggelsesområdet og teknik- og miljøområdet, og mindst er samarbejdet på børneinstitutionsområdet.

På tværs af alle de kommunale institutionstyper er holdningen til et samarbejde med foreninger og frivillige meget positiv, men holdningen er klart mindre positiv blandt børneinstitutionerne end blandt de øvrige institutionstyper.

Blandt foreningerne er vurderingen af samarbejdet også overvejende positiv, men helt principielt synes det store flertal af foreningerne ikke, at det er en foreningsopgave at bidrage til løsningen af kommunale opgaver.

Mening er forudsætningen for samskabelse
Hvad fremmer et samarbejde mellem den kommunale og den frivillige sektor?

Forskningsprojektet viser, at det er en helt grundlæggende forudsætning for et samarbejde, at begge parter synes, at det er meningsfuldt.

På flere samfundsområder, hvor der er et udbredt samarbejde mellem institutioner og foreninger, er der sammenfaldende målgrupper og interesseområder.

For eksempel er der et stort sammenfald mellem skolers og mange idræts- og fritidsforeningers interesser, mellem ældre- og plejecentres og sociale foreningers interesser (især ældreforeninger) og mellem kulturinstitutioners og kulturforeningers interesser.

Samarbejdet afhænger imidlertid også af parternes kapacitet og ressourcer i bred forstand: Humane ressourcer i form af medarbejdere og deres kompetencer; økonomisk og fysisk kapacitet i form af penge og fysiske rammer; samt strukturel kapacitet i form af relations- og netværkskapacitet og en infrastruktur, der fremmer organisationens mål.

Endvidere har de formelle rammer (blandt andet lovgivning og offentlig støtte) og de uformelle rammer (kultur og historie) for samarbejdet stor betydning.

Betydningen af formelle og uformelle rammer
Den udbredte inddragelse af frivillige på ældre- og plejecentre hænger sandsynligvis sammen med, at det har fundet sted i mange år og længe før samskabelse kom på dagsordenen.

Det seneste årti er dette imidlertid blevet understøttet og søgt fremmet fra såvel statslig side (Socialstyrelsen) og kommunal side blandt andet ved ansættelse af frivillighedskonsulenter på området og økonomisk støtte fra § 18 midler til at fremme frivilligt arbejde på plejecentre.

Skoleområdet er det andet af de store kommunale institutionsområder, hvor samarbejdet er meget udbredt.

Som på ældreområdet har der været et samarbejde i mange år, og det hænger især sammen med det forhold, at mange idræts- og fritidsforeninger benytter skolernes faciliteter (understøttet af lovgivning der forpligter kommunerne til at stille kommunale faciliteter til rådighed for foreninger).

Den seneste folkeskolereform i 2014 har yderligere forpligtet skolerne til at integrere blandt andet foreninger i skolens aktiviteter med indførelsen af Åben Skole.

Sådanne understøttende formelle og uformelle strukturer for et samarbejde med foreninger og frivillige findes i meget mindre grad på børneinstitutionsområdet og forebyggelses- og sundhedsområdet, hvor samarbejdet er mindre almindeligt.

Endelig viser analyserne, at foreninger, som har en stærk forankring i lokalsamfundet, er mere tilbøjelige til at samarbejde med kommunale institutioner, end foreninger som i mindre grad opfatter sig som en del af et lokalsamfund.

Derimod er det forholdsvis få foreninger, som involverer sig i et samarbejde for at forbedre den offentlige service på området.

Samskabelse er en ny "organisationsopskrift"
"Samskabelse" er en ny "organisationsopskrift" for samspillet mellem den offentlige og den frivillige sektor, der har bredt sig til mange hjørner af især den kommunale sektor.

Mange organisationsopskrifter forsvinder eller svækkes med tiden, når andre nye opskrifter får opmærksomhed.

Det er svært at sige, hvilken betydning samskabelse har fået i den offentlige sektor, og om ideerne og den konkrete praksis afledt deraf på længere sigt er levedygtige.

Ifølge den norske organisationsforsker Kjell Arne Røvik er et organisationskoncepts succes bestemt af to forhold.

For det første afhænger succesen af "symbolperspektivet".

Fremtræder "opskriften" som et meningsfuldt symbol på de dominerende værdier og normer i samfundet?

Måske skyldes den store entusiasme om samskabelse, at begrebet udtrykker noget ideelt, at vi skal skabe sammen, i kontrast til udtryk og tendenser, som ofte forbindes med det moderne samfund: Individualisme, demokratisk underskud, centralisme og bureaukrati.

Men på længere sigt afhænger succesen og levedygtigheden også af "værktøjsperspektivet".

Fungerer opskriften, lever den op til forventningerne, hvor effektiv er den?

Status på og effekt af samskabelse
De seneste år er der givet mange eksempler på samskabelse, som opleves som en succes, og både kommunale ledere og foreningsledere ser positivt på samarbejdet.

Men efter alt at dømme er samskabelse ikke blevet den revolution af den offentlige sektor, som der var forventninger om for år tilbage.

For det første er samarbejdet relativt begrænset.

Selvom de fleste kommunale institutioner har et samarbejde med borgere, frivillige og foreninger, så udgør det en meget lille del af den enkelte institutions samlede aktivitet.

For det andet har samarbejdet svært ved at leve op til en række af idealerne for samskabelse.

Det gælder især forestilling om ligeværdigt samarbejde og en styrkelse af demokratiet.

For det tredje er den konkrete effekt af samarbejdet usikker.

Lederne af de kommunale institutioner vurderer ganske vist, at inddragelsen af foreninger og frivillige bidrager til større trivsel hos institutionens brugere, men der endnu ikke gennemført studier, der for eksempel kan påvise, at skoleelevers trivsel og læring styrkes, når foreninger og frivillige deltager i skolens undervisning.

Forrige artikel DSR: Ældreplejen skal være et reelt tilbud om værdig sygepleje DSR: Ældreplejen skal være et reelt tilbud om værdig sygepleje Næste artikel Ældre Sagen: Topmøde skal føre til totalopgør med ældreplejens indretning Ældre Sagen: Topmøde skal føre til totalopgør med ældreplejens indretning