Cepos: Godt forsøgt, men langt fra mål, Rosenkrantz-Theil

Af Otto Brøns-Petersen
Analysechef i Cepos

Det er ikke hverdagskost, at folketingsmedlemmer skriver bøger om så nørdet et emne som centraladministrationens regnemodeller. Alene af den grund er der grund til at påskønne den nyligt udkomne ”Det betaler sig at investere i mennesker” af de socialdemokratiske MF’er Ane Halsboe-Jørgensen og Pernille Rosenkrantz-Theil.

Men de fortjener også anerkendelse for en betydelig mere konstruktiv tilgang til spørgsmålet om konsekvensberegninger af skatter og udgifter, end man finder i andre dele af partiets bagland. Nogle argumenterer således for, at man bør se helt bort fra de angiveligt usikre og små effekter. Andre mener, at beregningsmodellerne er ren politik, og at en kommende socialdemokratisk regering blot kan pålægge centraladministrationen at regne ud fra sine politiske forudsætninger.

Personligt vil jeg også gerne kvittere for, at de to forfattere har valgt at citere mig for to centrale pointer på den høring, Finansudvalget tidligere har holdt om emnet. Det er for det første, at man så vidt muligt bør regne alle effekter med, når man laver konsekvensberegninger. Og for det andet at der bør anvendes middelrette skøn. Usikkerhed om effekterne taler altså ikke nødvendigvis for at se bort fra dem. Det er populært sagt også usikkert, hvad temperaturen bliver til næste sommer, men ingen meteorolog ville af den grund forudsige, at den bliver nul.

Bogens analyse og anbefalinger kommer imidlertid langtfra i mål.

Nævner kun positive effekter af offentligt forbrug
Den underliggende præmis er, at de nuværende konsekvensberegninger ser bort fra systematisk positive effekter af offentligt forbrug, og at en inddragelse af dem ville vise en bedre samfundsøkonomi i flere offentlige udgifter og en mindre samfundsøkonomisk gevinst ved skattelettelser, end der regnes med i dag. Som titlen siger: Det betaler sig at ”investere i mennesker”. Konkret foreslår de to forfattere at anvende den nye model for sociale udgifter, SØM, til at skønne over effekterne på udgiftssiden. 

Selv om konventionerne ikke bør justeres for ofte, er tiden inde til at opdatere dem. Men det er vigtigt, at det sker på grundlag af en faglig vurdering og ikke politisk diktat. 

Otto Brøns-Petersen
Analysechef i Cepos

SØM er et udmærket, men endnu spædt forsøg på at samle evidens om forskellige typer politik på det sociale område. Det er i grunden hårrejsende at tænke på, at der først nu er gjort et forsøg på at anvende evidens på en mere systematisk måde på dette meget udgiftstunge område. Men bedre sent end aldrig.

Dermed er det dog ikke gjort. Forfatterne nævner ikke, at der også er negative virkninger af offentlige udgifter, således som jeg også påpegede på høringen. Disse virkninger forstærker de negative effekter på skattesiden. Hertil kommer, at centraladministrationens beregningsprincipper på skattesiden er konservative i forhold til nyere empiri. Den tyder på, at marginalskattelettelser er mere selvfinansierende end hidtil beregnet.

Man kan altså ikke gå ud fra, at der er en skævhed i de nuværende beregningsprincipper, som overvurderer effekten af at sænke skatterne og undervurderer de positive effekter af offentligt forbrug. Det kan tværtimod meget vel vise sig at være omvendt.

Negative adfærdseffekter
Kort fortalt handler de negative adfærdseffekter ved offentligt forbrug primært om følgende: For det første er der – ligesom på skattesiden – en såkaldt indkomsteffekt af offentlige udgifter, der trækker i retning af mindre arbejdsudbud. For eksempel slipper man alt andet lige for at tjene penge til en sygeforsikring, når det offentlige betaler den for én (spejlbilledet er indkomsteffekten ved skattefinansieringen af sygesikringen, som trækker modsat, men den er allerede talt med).

For det andet er der en klar tendens til, at det individuelle forbrug af offentlige ydelser – ligesom indkomstoverførslerne – aftager med indkomsten. Derfor kan der være en tilsvarende aftrapningseffekt, som begrænser arbejdsudbuddet på samme måde som ved aftrapning af indkomstoverførsler.

For det tredje er det ikke alt offentlig forbrug, der forbedrer arbejdsudbuddet. Der har været meget fokus på børnepasning som en type offentligt forbrug, som kan virke positivt på arbejdsudbuddet (og vismændene har beregnet en omend ganske beskeden positiv effekt). Men andre udgifter kan virke modsat. Det gælder for eksempel udgifter til kultur og fritid. Og sundhedsudgifterne kan meget vel virke på samme måde.

Vi har som bekendt måttet konsolidere de offentlige finanser, fordi levetiden er vokset mere end ventet, og indtil vi hæver pensionsalderen med effektivt lige så meget som levealderen, vil der fortsat være ekstraudgifter ved flere ældre. Det gælder også for mange af de indsatsområder, såsom alkoholbehandling, som indgår i SØM-modellen.

SØM kan ikke beregne de fulde effekter
Modellen er bedst egnet til at sige noget om, hvordan politikerne når givne mål mest effektivt – og er dermed et skridt på vejen til at få indført en evidensbaseret prioritering i socialpolitikken. Men den leverer ikke en beregning af de fulde effekter på de offentlige finanser.

Nu er det ikke formålet med politik på nogen områder alene at opnå de mest positive afledte effekter på de offentlige finanser. Det er ikke formålet med for eksempel sundhedspolitik eller socialpolitik. De afledte effekter på de offentlige finanser er derimod en del af den offentlige budgetomkostning. Budgetomkostningen er selvsagt en del af den samlede vurdering af en given politik, men ikke det eneste afgørende endsige vigtigste.

Dynamiske effekter handler da heller ikke kun om de afledte effekter på de offentlige finanser, men i lige så høj grad om effekterne på borgerne. Deres tab og gevinst er en vigtig del af det samlede samfundsøkonomiske regnestykke.

Kollektive goder versus individuelt forbrug 
Hvis de offentlige udgifter går til at finansiere kollektive goder, som ellers ikke ville være produceret, kan der være en positiv samfundsøkonomisk effekt. Det er den slags udgifter, det offentlige bør tage sig af ifølge lærebøgerne. Men i Danmark bliver mere end 70 procent af det offentlige forbrug forbrugt individuelt på samme måde som almindeligt privatforbrug. Forsvaret er et eksempel på et kollektivt gode, mens for eksempel en universitetsuddannelse forbruges individuelt.

Ved individuelt forbrugt offentligt forbrug er der ligesom ved beskatningen et såkaldt velfærdstab for borgerne. Det skyldes grundlæggende, at offentligt forbrug kommer i mere eller mindre færdigpakkede ”købmandskurve” uden at teste, om omkostningerne står mål med betalingsvilligheden. Man kan sammenligne det med det tab, der ville være, hvis købmanden udleverede en færdigpakket kurv eller rationerede varerne.

Samtidig er det offentlige ofte også dyrere. Sammenholder man for eksempel det offentliges egne produktionsomkostninger med udliciterede opgaver, er der en meromkostning på 11 procent.

Samlet set kan disse negative effekter på udgiftssiden – indkomstaftrapning, velfærdstab ved individuelt forbrugt offentligt forbrug samt meromkostninger – sagtens være større end de negative effekter på skattesiden, der allerede i dag regnes med.

Det offentlige udgiftsniveau er allerede højt
En vigtig pointe ved vurderingen af det offentlige forbrugs dynamiske effekter er, at de ikke er konstante, men varierer med udgiftsniveauet. Den første krone i forsvarsudgifter kan eksempelvis være særdeles værdifuld. Helt uden forsvar ville vi kunne løbes over ende og påføres enorme omkostninger.

Men deraf følger ikke, at for eksempel indkøbet af et ekstra kampfly fortsat vil have samme positive effekter, ligegyldigt hvor mange kampfly man har i forvejen. Det er ligesom med salt i maden. Den bliver ikke ved at smage bedre, desto mere der hældes i.

Den empiriske litteratur, der eksisterer om den offentlige sektors optimale størrelse i forhold til at skabe maksimal økonomisk velstand, peger på udgiftsniveauer på langt under det danske niveau (17-25 procent af BNP). Det tyder på, at vi er langt forbi det punkt, hvor der er god samfundsøkonomi i at udvide den offentlige sektor.

Mangler at påvise skævhed
Det er lige så vigtigt at beregne effekter af offentlige udgifter som af skatter, men udgifterne rejser nogle helt særlige problemer. For det første kan der som sagt være både positive og negative effekter. Usikkerheden kan ikke alene gælde størrelsen af den samlede effekt, men den samlede effekts fortegn. Kender man end ikke fortegnet, kan nul være det rigtige skøn at anvende, indtil man ved mere.

Det er altså ikke nødvendigvis metodisk forkert af Finansministeriet at regne med nuleffekter på en lang række udgiftsområder. Her falder de to forfatteres kritik noget ved siden af. De har ikke påvist den påståede skævhed, når de ikke selv tæller alting med.

For det andet er der et implementeringsproblem ved udgifter, som ikke gælder ved skatter. Når skatterne ændres, vil skatteyderne reagere af sig selv og tilpasse deres adfærd. Det samme gælder borgernes adfærd ved ændrede indkomstoverførsler. Men når politikerne bevilger penge til offentligt forbrug og investeringer, afhænger effekten af, hvordan pengene bliver brugt.

Der er et implementeringsproblem. Og det er ikke kun af akademisk interesse. Tag for eksempel folkeskoleområdet. Man kan utvivlsomt forbedre elevernes resultater ved at bruge flere penge – forudsat de bruges rigtigt. Men når man ser på variationen i de kommunale udgifter til skolerne og deres resultater, er der en nedslående mangel på effekt. De dyrere kommuner er ikke bedre (selv efter hensyntagen til forskellige i udgiftsbehov på grund af elevernes baggrund).

Konservativ beregning af skatteeffekter
Både på skatte- og udgiftssiden gælder det desuden, at variationen mellem effekterne er store. Der er en væsentlig større positiv effekt af at sænke for eksempel den højeste skat på kapitalafkast end ved at sænke momsen. På udgiftsområdet er der grund til at forvente endnu større spredning.

Det taler for, at effektvurderinger af de offentlige udgifter navnlig anvendes i forbindelse med konkrete udgiftsbeslutninger. Her er det til gengæld også vigtigt med et langt bedre beslutningsgrundlag end hidtil.
 
På skatteområdet findes en udmærket systematik for effektberegning (som jeg i sandhedens interesse bør notere, at jeg selv har været med til at udvikle). Det øger troværdigheden og giver et bedre politisk beslutningsgrundlag. Der er dog i de senere år kommet betydeligt flere og bedre empiriske studier til af især personbeskatningens effekter, og som nævnt tyder de klart på, at ministeriernes nuværende beregnings-konventioner er for konservative.

Faglighed bør komme før politik
Selv om konventionerne ikke bør justeres for ofte, er tiden inde til at opdatere dem. Men det er vigtigt, at det sker på grundlag af en faglig vurdering og ikke politisk diktat. Det er kun velkomment med politisk interesse for konsekvensberegninger – sådan som de to forfattere udviser – men i sidste ende har ingen en interesse i en politisk farvning af modellerne. Mindst af alle Folketinget, som baserer sig på den information, det får fra ministerierne.

Måske var det en idé at lægge Finansudvalgets næste studietur til Vasa-museet i Stockholm. Her står det imponerende Vasa-skib, som skulle have været den svenske konge Gustav 2. Adolfs trumfkort i de mange stridigheder, han var indblandet i. Men blot 20 minutter inde i sin jomfrurejse i 1628 blev det ramt af en lille sø, kæntrede og gik til bunds. Kongens indblanding skal have ført til den ustabile konstruktion. Nu står det som et monument over, hvor galt det kan gå med politiske diktater i tekniske spørgsmål.