22. februar 2022 kl. 05.00

Amalie Trangbæk var i lang tid flue på væggen hos departementschefer: Her er hendes konklusioner

Danske topembedsmænd er gode til at balancere mellem den faglige og politiske rådgivning, og de har et godt samspil med de særlige rådgivere. Det er blandt konklusionerne fra Amalie Trangbæk, der har skrevet en ph.d. om rollen for topembedsmænd efter at have fulgt otte departementschefer i løbet af to år og lavet 41 interviews.

Amalie Trangbæk forsvarede i december 2021 sin ph.d. om topembedsmændenes rolle. For nylig blev hun udpeget til Djøfs nye ekspertgruppe, der skal se på forholdet mellem politikere og embedsmænd.Foto: Steen Jensen

Sine Riis Lund

Journalist og redaktør

Der er behov for at få en mere nuanceret debat om politisering i embedsværket.

Det mener Amalie Trangbæk, der i december måned sidste år afleverede en ph.d. om rollen for topembedsmænd, efter i 2019 og frem til starten af 2021 at have fulgt otte departementschefer og lavet interview med 19 departementschefer, 15 afdelingschefer og syv ministre.

“Politisering bliver brugt af mange, men der er sjældent nogen, der siger, hvad de mener med det. Politisering kommer så til at lyde som noget negativt. Men det er det ikke nødvendigvis, kun hvis politiseringen forhindrer embedsmændene i at give en fri, ærlig og faglig rådgivning,” siger Amalie Trangbæk, der også netop er blevet udpeget til det udvalg, nedsat af Djøf, der skal analysere forholdet mellem politikere og embedsmænd.

Hun henviser til, at litteraturen skelner mellem forskellige former for politisering, og at nogle former for politisering anses som legitime, så længe embedsværket kan give en fri rådgivning og komme med deres ærlige mening overfor en minister.

Vi vender tilbage til, hvordan embedsværket kan gøre det.

Men helt grundlæggende konkluderer Amalie Trangbæk i sin ph.d., at de danske topembedsmænd er gode til at balancere mellem den faglige og politiske rådgivning.

Hun afslutter sin ph.d. med at skrive, at hun opfatter de danske embedsmænd i centraladministrationen som mere betydningsfulde end Niels Erik Lund, der var departementschef i Statsministeriet i tv-serien Borgen, men mindre betydningsfulde end Sir Humphrey, kendt fra den britiske komedieserie “Javel, hr. Minister", som departementschefen, der har sine helt egen mening om, hvordan ministeriet skal styres.

“Sir Humphrey dominerer og vil gerne trække i trådene og bestemme, hvad der sker. I den anden ende af spektret har vi Niels, der står meget i baggrunden, og på flere måder spiller en birolle i Borgen. Han holder jakken og går med til møder, men han byder ikke rigtig ind. Jeg oplevede nogle departementschefer, som gerne ville hjælpe deres ministre med på bedst mulig måde at få ministerens politik igennem, og det kræver selvfølgelig sparring og rådgivning. Jeg oplevede ikke et embedsværk, der aktivt forsøgte at modarbejde ministerens holdning eller ville dem det dårligt.”

Overrumplede ministre

Sådan var i hvert fald det klare mønster, når Amalie Trangbæk interviewede topembedsmændene, men det var mere splittet, når hun talte med ministre.

“Nogle ministre oplevede et embedsværk, der gerne ville hjælpe dem med at få deres politik frem, men andre følte sig lidt overvældet over størrelsen på embedsværket, og den maskine de var blevet en del af. De følte sig lidt isolerede. At det var dem og den særlige rådgiver mod systemet.”

Var det nuværende eller tidligere ministre, du talte med?

“Jeg har interviewet og observeret både under den tidligere og den nuværende regering."

Hvis der skulle laves en prioritering, så var mit indtryk, at departementschefen prioriterede at assistere ministeren, fordi det var en hasteopgave. Så måtte den daglige ledelse af ministeriet komme bagefter.
Amalie Trangbæk
Adjunkt, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Oplevede du departementschefer eller afdelingschefer, der fandt det udfordrende at finde balancen mellem på den ene side at hjælpe en minister og på den anden side at sætte den faglige fod ned?

“I langt de fleste tilfælde, så var opfattelsen, at det var relativt klart, hvad der skal ske, når de står i situationen. Der var dog enkelte afdelingschefer, der synes, at de var i en lidt mere sårbar situation, fordi de ikke havde samme ansættelsesretlige beskyttelse som departementschefen. Det gjorde, at de gerne ville have departementschefens opbakning til at sige fra overfor en minister,” siger Amalie Trangbæk.

Flere har spurgt Amalie Trangbæk, om hun ikke blot har set et glansbillede af virkeligheden under sine observationer.

“Og det kan jeg godt forstå, at folk spørger om. Men baseret på mine observationer tror jeg ikke, at jeg har set en væsentlig anden version af departementscheferne, blandt andet fordi jeg fik lov at observere dem over flere dage. Det betyder ikke, at der ikke sker fejl, at der ikke nogle gange bliver reageret forkert, og at der ikke er ting, der kan gøres bedre. Men jeg synes, det er positivt, at vi har et system, hvor der er mange ting, der fungerer. Selv om det er usynligt for os andre i hverdagen, siger Amalie Trangbæk.

Den daglige ledelse i anden række

Amalie Trangbæk fulgte gerne en departementschef 2-5 dage ad gangen, og som tiden gik fik hun også lov til at være med til møder i det forberedende regeringsudvalg.

“Jeg fik lov at komme tæt på og være med i nogle fora, hvor der ikke bliver inviteret så mange andre med ind. Jeg synes, det er fornemt at være i et land, hvor det er muligt for forskere at få lov til at observere, hvad der foregår i toppen af embedsværket.”

Du skriver et sted, at hvis en departementschef skal prioritere mellem at bistå sin minister på et møde og så de daglige ledelsesopgaver, så var det som regel ministeren, der blev prioriteret. Hvad viste det dig?

“Det viser, at der er et fokus opad mod ministeren, men måske også, at den daglige driftsopgave er noget af det, der nemmere kan delegeres til andre længere nede i hierarkiet.”

“Hvis der skulle laves en prioritering, så var mit indtryk, at departementschefen prioriterede at assistere ministeren, fordi det var en hasteopgave. Så måtte den daglige ledelse af ministeriet komme bagefter.”

Amalie Trangbæk finder, at flere departementschefer delegerede dele af deres driftsopgave til afdelingschefer.

"Så fulgte departementscheferne op på det, men det daglige ansvar var rykket længere ned. Det siger også noget om, hvor kompleks en opgave det er at være departementschef. Flere omtalte det som at have flere fuldtidsjob på en gang.”

Læs også

Kvittede jobbet som departementschef efter tre år: "Jeg har altid vidst, at jeg skulle noget andet"

Særlige rådgivere som indgang til minister

Hun har også set lidt på forholdet mellem departementschefer og særlige rådgivere og kommer frem til, at de ofte komplementerer hinanden.

“Jeg oplevede, at de brugte hinanden, så embedsværket kunne bruge den særlige rådgiver til at få sparring på, hvor ministeren ligger henne på en sag, og dermed hvilken retning de kunne regne med at skulle arbejde i. Det var primært, hvis de ikke kunne få fat på ministeren, der måske sad meget i møder, var i folketingssalen eller andre steder, hvor man ikke kan afbryde. Omvendt kunne de tilbyde faglig og processuel sparring til den særlige rådgiver."

Så din oplevelse var, at de oplevede det som en fordel, at de særlige rådgivere var der?

“Ja, det er min generelle oplevelse. Men der er stor forskel på de særlige rådgivere, både i forhold til deres baggrund, hvordan de arbejder, og hvordan ministeren ønsker at bruge dem. Og så kan der selvfølgelig være eksempler, hvor det fungerer mindre godt mellem det permanente embedsværk og den særlige rådgiver. Men jeg oplevede overordnet set, at de sparrede godt sammen. Der var flere fra det faste embedsværk, der sagde, at hvis de særlige rådgivere ikke var der, så var de nødt til at opfinde dem.”

Hun understreger, at hun ikke har interviewet de særlige rådgivere, så den del af analysen er primært baseret på hendes interviews med embedsmænd og ministre, samt de observationer, hun gjorde sig.

I debatten om politisering oplever jeg, at politik og faglighed tit bliver sat op som modsætninger, når vi diskuterer, hvad embedsmænd skal. Jeg håber, at det her kan være en måde at tale om det på, hvor det ikke er modsætninger, men noget som komplementerer hinanden.
Amalie Trangbæk
Adjunkt, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Blandt andet påpeger Amalie Trangbæk, at udover at blive klogere på en ministers holdning, så nævnte enkelte embedsmænd også, at den særlige rådgiver kan bruges strategisk. Embedsmændene giver information videre til den særlige rådgiver, som de kan give videre til ministeren. Det kan være nyttigt, hvis ministeren er en smule skeptisk over for embedsværket og derfor potentielt er mere tilbøjelig til at lytte til deres særlige rådgiver.

“Det er måske især i starten, hvor ministeren ser embedsværket lidt an og var lidt mere positivt stemt over for input fra den særlige rådgiver.”

Politisering som fyord

Litteraturen skelner mellem forskellige typer politisering, blandt andet formel politisering og funktionel politisering.

Førstnævnte er, at en minister legitimt kan udpege embedsmænd. Som tilfældet er med de særlige rådgivere.

Så er der den funktionelle politisering, som indebærer, at embedsværket på forhånd tager højde for, hvad en minister gerne vil og tager det med i deres rådgivning af ministeren. Det kan være en meningsfuld - og legitim - måde at arbejde på, understreger Amalie Trangbæk. Alternativt kan ministeriet bruge mange ressourcer på at forberede sager, som man ved ikke vil have politisk gang.

Men Amalie Trangbæk argumenterer for, at der er forskel på, hvordan den funktionelle politisering fungerer i praksis.

“Jeg foreslår, at vi deler begrebet funktionel politisering op i to forskellige underbegreber,” forklarer Amalie Trangbæk.

Det ene underbegreb, som hun foreslår at kalde “ukritisk funktionel politisering”, dækker situationer, hvor embedsmænd relativt ukritisk foregriber og integrerer en ministers holdning uden at forholde sig til de potentielle konsekvenser, eller om der - med afsæt i ministeriets faglige viden - er andre alternativer, som ministeren bør præsenteres for.

Det andet underbegreb kalder Amalie Trangbæk for ‘refleksiv funktionel politisering’. I denne version sikrer embedsværket sig tre ting.

For det første skal embedsværket fagligt udfordre udfordre ministerens standpunkt. Et tænkt eksempel kunne være, hvis en minister ønsker mere grøn energi og har et stort ønske om solenergi. Så skal embedsværket gå ind i det forslag og udfordre ministeren: Er der nok soltimer i Danmark til, at det giver mening?

Skridt to er, at embedsværket opstiller alternative forslag baseret på faglighed. I vores eksempel kunne det være at gøre ministeren opmærksom på, at Danmark er stærke inden for vindenergi.

For det tredje skal embedsværket gøre ministeren opmærksom på både de positive og negative konsekvenser, det vil have at gennemføre ministerens forslag, det vil sige solenergi, men også påpege konsekvenserne ved vindenergi.

“Så det vigtige er, at embedsværket kan give det, vi kalder “free, frank and fearless advice”. De skal kunne sige deres ærlige, faglige vurdering til politikerne. Hvad politikerne derefter beslutter, er et politisk valg,” fortæller Amalie Trangbæk.

Hendes studie viser da også, at embedsværket i høj grad praktiserer det, som Amalie Trangbæk kalder den refleksive, funktionelle politisering.

Hvad tror du, det vil gavne, hvis embedsværket er mere bevidste om denne her sondring mellem forskellige politiseringer?

“I debatten om politisering oplever jeg, at politik og faglighed tit bliver sat op som modsætninger, når vi diskuterer, hvad embedsmænd skal. Jeg håber, at det her kan være en måde at tale om det på, hvor det ikke er modsætninger, men noget som komplementerer hinanden. Det afgørende er, at den politiske del ikke må tage overhånd i forhold til den faglige, og at embedsværket stadig kan komme med fri, ærlig rådgivning,” siger Amalie Trangbæk.

Politik har aldrig været vigtigere