Professor: Sergio Leone i udenrigstjenesten

Af Martin Marcussen
Professor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

I dag har udenrigstjenesten samme størrelse som i 1997. Det var dét år, hvor den siddende regering besluttede sig for, at nu måtte skuden vendes. Under overskriften ”Danmark som foregangsland” søsatte regeringen et storstilet projekt for at give Danmark en plads i verden, hvor vi var umulige at overse.

Det skulle vi gøre ikke alene for at være synlige, men for på bedst mulig vis at sikre danskernes velfærd, sikkerhed og værdier.

Tilbage ved udgangspunktet
Siden da har samtlige regeringsgrundlag understreget vigtigheden af at føre en ”aktiv” udenrigspolitik – i forhold til Norden, til Europa, til verden.

Det har givet resultater i form af et godt omdømme, anerkendelse og troværdighed. I forskellige sammenlignende undersøgelser har Danmark indtaget høje placeringer hvad angår ”blød magt”, ”evne til udvikling”, ”lederskab i forhold til EU’s udenrigspolitik” og ikke mindst ”status som et godt land”.

Men nu er vi tilbage ved udgangspunkt. Der er blevet sparet i udenrigstjenestens driftsbevillinger. Ikke bare sådan lidt her og der, men helt systematisk, omfattende og gennem flere år.

Samtidig kigger de svenske, norske og tyske diplomatkolleger måbende på de danske diplomater og spørger, om det virkelig kan passe at dansk udenrigspolitik ikke har andet formål end eksportfremme?

Martin Marcussen
Professor i statskundskab, KU

Er det virkelig så slemt?
Men er det virkeligt så slemt at spare i udenrigstjenesten? Må alle ikke yde en skærv for at få enderne i de klemte offentlige finanser til at mødes? Danmark har trods alt én af de største offentlige sektorer i verden, så mon ikke det kan lade sig gøre at spare et par procent her og der?

Man råber og skriger i det offentlige, hver gang der spares. Men i det private erhvervsliv skæres der rask væk hundredevis, ja tusindevis af stillinger bort, uden at nogen løfter et øjenbryn.

Argumenterne for og imod besparelser er kendte, og de ansatte i den offentlige sektor har da også rigtig mange års erfaringer med diverse spareinitiativer.

I tidligere tider var det støvsugerbanden (1969) og kulegravningsbanden (1972), der skulle føre kniven. I dag er det ”omprioriteringsbidraget”, ”genopretningsplanen” og ”effektiv administration”, man skal vogte sig for.

Efterhånden har man i forvaltningsforskningen opbygget en ret betydelig viden om, hvordan besparelser virker i den offentlige sektor. Meget forenklet sagt kan man skelne mellem den gode, den onde og den grusomme besparelse.

Den gode
En første kategori består af de såkaldte ”nødvendige besparelser”.

De henviser til afviklingen af udgifter, som ingen egentlig værdsætter, ingen har brug for, og som ingen kan forklare eksistensen af.

Der er tale om lavt-hængende frugter, der skal plukkes jo hurtigere jo bedre. Eksempelvis kunne dette være biler, boliger, forsikringer og abonnementer, som udenrigstjenesten aldrig bruger, og som efter al sandsynlighed aldrig kommer til at blive brugt i nogen som helst sammenhæng.

En anden kategori består af de såkaldte ”marginale kapacitetsbesparelser”.

Her fjernes en mindre andel af den eksisterende kapacitet i udenrigstjenesten, selvom den er i anvendelse hver dag og selvom den bidrager til produktionen af en aktiv udenrigspolitik.

Tilbage er stadig operative enheder, der kan varetage de funktioner, man eksempelvis forventer af en velfungerende udenrigstjeneste. Der er også tilbageværende ressourcer, som muliggør, at man kan reagere på en fornuftig måde, hvis der skulle ske noget uventet, som kræver en ekstra indsats.

Det gør der næsten altid i udenrigstjenesten. Når man fjerner den type fungerende kapacitet - ansatte, infrastruktur og logistik - betyder det i praksis, at de eksisterende personalemæssige og logistiske ressourcer bruges mere intensivt.

Konkret vil man se, at de ansatte i udenrigstjenesten løber hurtigere og typisk oparbejder en overarbejdspukkel. 

En tredje kategori af besparelser består af de ”omfattende kapacitetsbesparelser”, der indebærer, at man fjerner en meget betydelig andel af den eksisterende kapacitet, der er i anvendelse hver dag.

Nu er det ikke længere nok at løbe hurtigere. Hvis man fra politisk side opretholder de samme forventninger til det danske diplomati og oven i købet skruer forventningerne op, er der ikke nogen vej uden om at gentænke eksisterende procedurer og praksisser: hvordan kan der leveres mere aktiv udenrigspolitik med meget færre midler. 

Svaret på et dilemma af den karakter vil typisk føre til god så vel som dårlig innovation. Den gode innovation medfører, at tingene laves smartere, typisk ved anvendelse af ny teknologi, standardisering, udlicitering og samtænkning.

Dansk udenrigspolitik har længe været samtænkt. Det danske diplomati er således én af de mest gennemkoordinerede af sin slags i verden. Samtidig har man været hurtig til at indføre vigtige IT-funktioner, der eksempelvis gør det muligt for alle ansatte at afvikle virtuelle møder på tværs af kontinenter.

Det er smart, og det fungerer godt.

Den onde
Den dårlige innovation, derimod, betyder, at man tvinges til at lave løsninger, der er kortsigtede.

Man satser endvidere på det synlige arbejde, der kan måles og vejes og evalueres, og man begynder at bruge tid på den eksterne legitimering. 

Et eksempel, der kan illustrere denne særlige type innovation, er de indtjeningskrav, der stilles til de ansatte på ambassaderne. 

Disse krav består i, at ambassaden samlet set skal levere en indtægt, der genereres af eksportfremmeydelser, der leveres til danske virksomheder. Det er ikke de store midler, der på den måde hentes hjem årligt (ca. 100 millioner kr.), men i praksis har det haft den konsekvens, at man på ambassaderne i stadig stigende udstrækning er optaget af at trække kunder i butikken, levere en ydelse for at kunne afslutte med en fakturering.

Der er således sket en kommercialisering af diplomatiet, hvor en købmandskultur hersker. Det gør det muligt for udenrigstjenesten at levere en nyttig og synlig indsats for at skabe vækst og beskæftigelse i Danmark.                                                 

Men samtidig kigger de svenske, norske og tyske diplomatkolleger måbende på de danske diplomater og spørger, om det virkelig kan passe at dansk udenrigspolitik ikke har andet formål end eksportfremme?

Den grusomme
Endelig er der de ”funktionstruende besparelser”. 

Nu bliver der skåret i kernen af organisation, hvilket betyder, at det ikke længere er muligt at levere den aktive udenrigspolitik, som organisationen er sat i verden for at producere.

Der er tale om et decideret organisationssammenbrud. Er vi nået så langt med de konstante besparelser i den danske udenrigstjeneste? Betyder det forhold, at udenrigstjenesten er bragt tilbage på 1997-niveau, at der er tegn på organisationssammenbrud?

Det er ganske vanskeligt at besvare det spørgsmål. I realiteten kræver det, at man gennemfører en ”tryktest” af udenrigstjenesten på samme måde, som man tryktestede de danske banker under finanskrisen. Det er der indtil videre ikke nogen, der har gjort. Derfor kan vi ikke vide med sikkerhed, om Danmark har det udenrigspolitiske beredskab – vedr. eksempelvis Rusland, klimaet, terror, immigration, international kriminalitet etc. – førend krisen er der.

Men vi kan stadigvæk stille spørgsmål. 

Hvordan kan det være, at tænketanken European Council of Foreign Relations i dets seneste ”European Foreign Policy Scorecard” konstaterer, at Danmark kun er en ledende udenrigspolitisk aktør på to områder, når vi tilbage i 2012 var ledende på seks områder?

Kan det mon hænge sammen med, at vi løbende har skåret ambassader væk i Europa - ambassader, der vel at mærke spiller en afgørende rolle for den danske EU-koordinationsproces og dermed for Danmarks muligheder for at gøre sin indflydelse gældende i EU.

Kan det ydermere hænge sammen med, at Danmark har en EU-repræsentation i Bruxelles, der målt på udsendte diplomater kun er lidt større end Maltas? 

Vi kunne også spørge, hvad det betyder for det udenrigspolitiske beredskab, at antallet af danske repræsentationer er faldet fra et højdepunkt i 2000, hvor vi havde i alt 120 repræsentationer, til i dag 93. I perioden er der skåret 20 handelskontorer væk, og 12 ambassader er lukket. 

Samtidig er bemandingen på de tilbageværende ambassader kraftigt reduceret. Hertil kommer, at udsendte medarbejdere er blevet erstattet af lokalt ansatte.

I dag har gennemsnitsrepræsentationen 2-3 udsendte. Det er så lav en bemanding, at en meget stor del af det daglige arbejde består i at drive repræsentationen snarere end at implementere aktiv udenrigspolitik.

Man kan stille spørgsmål til (som også en række tidligere udenrigsministre har gjort), hvorvidt der i realiteten er opbygget en fungerende repræsentationsstruktur, der udgør et beredskab, der kan tages i anvendelse i tilfælde af, at der opstår muligheder og udfordringer i det internationale samfund?

Man kan også spørge, hvad det betyder for det praktiske diplomati, at det bliver stadig sværere at overbevise unge fuldmægtige om at lade sig udstationere.

I 2014 blev det tillæg, som danske diplomater får som kompensation for at tage et job i udlandet, kraftigt reduceret. Det betyder et gennemsnitligt fald på 12 procent i den månedlige indkomst.

Når det er praktisk umuligt at få økonomien til at hænge sammen for en ung udsendt med hjemmegående ægtefælle, der skal give afkald på egen karriere, giver det sig selv, at mange ikke melder sig frivilligt til en udepost, men må beordres af sted.

En resilient udenrigstjeneste?
I de sidste femten års regeringsgrundlag og udenrigspolitiske redegørelser har diverse danske regeringer med løs hånd fremsat det ønske, at Danmark skal være ”aktiv” på den internationale scene i alle mulige sammenhænge – på det militære område, på det udviklingspolitiske område, i internationale organisationer som EU, FN og NATO og i forhold til det nordiske samarbejde.

Analysen har samstemmende været den, at den internationale arena er blevet stadig mere kompleks og uforudsigelig. Der er også opstået muligheder, som små, smarte og fleksible lande som de nordiske skal forstå at udnytte. Derfor er der mere end nogensinde brug for en aktiv udenrigspolitik. 

Det er danske værdier, sikkerhed og velfærd, der er på spil, lader man forstå. Hvorvidt spareiveren i forhold til den danske udenrigstjeneste kommer til at betyde, at Danmark fremover vil have svært ved at føre en aktiv udenrigspolitik i overensstemmelse med de politiske visioner, kan være tvivlsom.

I de senere års store fokus på strømlinede (”lean”) organisationer, har det handlet om at skære helt ind til det essentielle i enhver organisatorisk proces.

En krone sparet er en krone tjent, har budskabet været. Men nu er forskningens perspektiv ved at vende. De meget smalle organisationsstrukturer og –processer, der resulterer af en ”lean”-tankegang, er rettet mod at producere præcist definérbare offentlige goder.

De er ikke rettet mod at håndtere problemstillinger, der er ukendte, udefinérbare og flygtige. Derfor, netop fordi den globale arena ikke bare kommer meget tættere på de nordiske lande, men også er mere kompleks og stiller dem over for nye typer af udfordringer og muligheder, er opmærksomheden i stigende grad rettet mod den omfattende litteratur, der beskriver de såkaldte resiliente organisationer.

Det er organisationer, der fleksibelt forstår at forudsige, imødekomme og lære af udfordringer.

I denne litteratur er der samstemmende enighed om, at der er behov for en betydelig grad af finansiel ”slack” i enhver organisation, der har behov for at tænke, lære og reagere.

I Danmark er der tegn på, at udenrigstjenesten bevæger sig længere og længere væk fra idealet om organisatorisk resiliens.

Spørgsmålet er nu, om der vitterlig skal en alvorlig krise til, førend der er nogen, der atter engang tager initiativ til at realisere visionen om ”Danmark som foregangsland”.