Professorer: Vores bog må gerne give eftertanke til overmodige topchefer

Af Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen
Henholdsvis professor emeritus og professor ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet

Under overskriften ”Skandalerne i Skat skyldtes elendig ledelse” skriver Bo Smith i Altinget en kritisk kronik om vores bog 'Overmod og afmagt'.

Et væsentlig formål med at skrive bogen er at finde ud af, hvad man kan lære af historien om Skat.

Vi hilser derfor Bo Smiths tanker og overvejelser velkomne.

Risikovillige chefer i Skatteministeriets ledelse
Ifølge Bo Smith er der to typer chefer i den offentlige sektor: ”Dem, der vil noget, og som har et drive til at levere bedre og billigere løsninger, og dem, der fokuserer på ikke at lave ulykker og løbe karrieremæssige risici.”

Bo Smiths bekymring er, at vi med vores bog tager modet fra de få, der falder i den første gruppe.

Naturligvis taler vi ikke for et Finansministerium så afmægtigt som på Knud Heinesens tid, og naturligvis taler vi ikke for en offentlig sektor, der ikke må og kan forandres.

Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen
Professorer ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet

Til det er svaret, at hvis Bo Smith leder efter gode eksempler på risikovillige chefer, skal han kigge på den daværende topledelse i Skatteministeriet.

Det var i den grad chefer, der var friske på at tage en chance uden blik for de store ulykker og karriereskadelige konsekvenser, som det medførte.

Hvis vores bog har sat en eftertanke i hovedet på den slags overmodige topchefer, er meget nået. Man finder dem nemlig, modsat hvad mange tror, overalt i forvaltningen.

Faktisk fulgte disse topchefer i Skatteministeriet også et andet af Bo Smiths råd: ”Desto hurtigere en ledelse kan fortælle medarbejderne, hvordan den fremtidige organisation ser ud, hvem deres chef bliver, hvad de skal lave og hvor – desto bedre.”

Straks de monumentale reformer af det danske skattevæsen var trådt i kraft, gik man i gang med at rulle reformerne ud, og hundredvis af skattemedarbejdere blev i rask tempo flyttet rundt i landet.

Store, handlekraftige reformer
Man gik, som læsere af bogen vil have erfaret, så hårdhændet til værks, at selvsamme politiske flertal, der havde vedtaget reformerne, allerede et år efter deres iværksættelse skred ind og indgik den såkaldte tryghedsaftale.

Den slog fast, at medarbejderne ikke måtte forflyttes eller afskediges imod deres vilje.

Sådan kan den politiske virkelighed manifestere sig, når man ruller store, handlekraftige reformer ud i løbet af no time.

Det kan umuligt være Bo Smiths anbefaling, at den daværende administrative ledelse i Skat i den situation skulle have tromlet videre uden hensyn til det politiske flertals intervention.

Det gør os fortrøstningsfulde, at der er en tredje type offentlige chefer og mellemledere, som ikke kan placeres i Bo Smiths to kategorier.

Det er offentlige ledere, der forsøger at reformere og udvikle den offentlige sektor i respekt for de politiske, organisatoriske og menneskelige grundvilkår, der gælder for al offentlig virksomhed.

Dem har vi mødt mange af, især på niveauet under de øverste topchefer.

Store, radikale forandringer vs. stabilitet og uforanderlighed
Bo Smith opererer i sin kronik med andre skarpe sondringer end den med de handlekraftige versus de skvattede offentlige chefer.

Man må således forstå, at enten taler man for et svagt Finansministerium eller et stærkt Finansministerium.

Enten er man fortaler for store og radikale forandringer eller for stabilitet og uforanderlighed.

Det er desværre en temmelig uinteressant og irrelevant diskussion.

For naturligvis taler vi ikke for et Finansministerium så afmægtigt som på Knud Heinesens tid, og naturligvis taler vi ikke for en offentlig sektor, der ikke må og kan forandres.

Det har de fleste, der har læst vores bog, forstået. Men man kunne i stedet spørge, hvad et stærkt Finansministerium er for en størrelse?

Vi mener ikke, at det var et stærkt Finansministerium, der på et lemfældigt grundlag var med til at presse det danske skattevæsen ud i en mangeårig krise, der har kostet statskassen adskillige milliarder kroner i tabte skatteindtægter.

Når man bryster sig af ”at tjene og forme den nye tid”, må man kunne stille store krav til såvel Finansministeriets faglige kompetence som dets politiske indsigt. 

Små skridt ad gangen
Når det gælder stabilitet og forandring i offentlig forvaltning, er det relevante spørgsmål, hvordan man skaber robuste forandringer.

Altså forandringer, der ikke blot demonstrerer handlekraft, men reelt og på langt sigt øger effektiviteten uden at underminere relevante faglige hensyn.

Det gør man efter vores vurdering bedst ved at gå moderat frem, at tage små skridt ad gangen.

Det er et reformmodus, der sænker de politiske omkostninger, så man undgår tryghedsaftaler og ikke tvinger politikerne ud i abrupte kursskift, der virker som politiske benspænd.

Det er også en reformtilgang, som gør det muligt at rulle de ting tilbage, der viser sig ikke at virke, i stedet for at være tvunget til at male solen rød, fordi man har afskåret sig fra realistiske alternativer.

Endelig er det en reformtilgang, der i mere end 50 års solid forskning i politik og forvaltning igen og igen er blevet fremhævet som den mest hensigtsmæssige.

Og skulle Bo Smith efterspørge et eksempel, så se på reformerne af skattevæsenet i årtierne, før man gik reformamok i midten af nullerne.

Som vi viser i bogens kapitel 1, var det et skattevæsen, der blev løbende og gradvist udviklet og effektiviseret, uden at man satte hele butikken og sit gode omdømme over styr.

Beslutning og implementering
Endelig, og det er måske det mest bemærkelsesværdige i Bo Smiths kronik, anklager han os for ikke at sondre skarpt mellem beslutning og implementering: ”For det andet savnes en sondring mellem beslutning og implementering. Der er voldsom kritik af beslutningerne, men det er vel ret beset implementeringen, der går galt.”

En sådan forestilling om en fuldstændig afkobling mellem beslutning og implementering har uoverskuelige konsekvenser.

Lad os tage et relevant eksempel: Uden at tilvejebringe et blot nogenlunde nøgternt og realistisk beslutningsgrundlag beslutter man, at i løbet af en tre års tid vil man have et skattevæsen, der skal kunne det samme som før, men med kun godt 60 procent af bemandingen.

Samtidig beslutter man en række bindinger på, hvordan man skal nå målet.

Hvis ikke det lykkes, kan man vel ikke konkludere, at det alene er implementeringen, der er slået fejl, og det dermed alene er ledelsen i skatteforvaltningens ansvar, at man ikke når målet.

En sådan konklusion vil være i strid med den omfattende og internationale implementeringsforskning, der netop ser en tæt kobling mellem beslutning (”politikdesign”) og implementering.

Den er for øvrigt heller ikke på linje med Bo Smith-udvalgets rapport fra 2015, som anbefaler, at gennemførelse og iværksættelse tænkes ind fra begyndelsen af reformerne, så beslutningerne udformes, så de faktisk vil kunne virke i praksis, jf. rapporten side 133.

Det var forstandige ord, hvis bagvedliggende indsigt fortsat gælder.

Vi tager gerne diskussionen om både de sidste mange års problemer i Skat og om den generelle lære, som sagen lægger op til.

Vi går også ud fra, at såvel tidligere som nuværende embedsmænd deler vores opfattelse af, at det er en væsentlig og nødvendig diskussion, hvis embedsværket ønsker at hjælpe politikerne til bedre beslutninger.