Debat

Væk med tjeklisterne

KRONIK: Med en ny tilgang til tilsyn og ekstern kontrol er offentlige tilsynsmyndigheder i gang med en stille revolution, hvor fokus på procedurer erstattes af et større fokus på at håndtere problemer, skriver Rune Heiberg Hansen, sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution.

Offentlige tilsynsmyndigheder går i stigende grad væk fra det standardiserede tilsyn, og det er en positiv udvikling, da dette tilsyn rummer en række risici, påpeger Rune Heiberg Hansen, sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution.
Offentlige tilsynsmyndigheder går i stigende grad væk fra det standardiserede tilsyn, og det er en positiv udvikling, da dette tilsyn rummer en række risici, påpeger Rune Heiberg Hansen, sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution.Foto: Danmarks Akkrediteringsinstitution
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Af Rune Heiberg Hansen
Sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution

Risikobaseret, fokuseret, fit-for-purpose, intelligent. Der er mange ord, der beskriver en fælles udvikling i en vigtig, men ofte lidt underbelyst del af den offentlige sektor: tilsyn.

Offentlig service – uddannelse, pleje, sundhed, veje med mere – handler om det, den offentlige sektor leverer. Tilsyn og ekstern kontrol handler om at beskytte eller fremme samfundets interesser. For eksempel skal Finanstilsynet beskytte vores interesse i et sundt finansielt system. Akkrediteringsinstitutionen skal sikre gode og relevante videregående uddannelser. Socialtilsynet skal sikre, at udsatte børn og unge får den rigtige pleje i sociale tilbud.

Tilsyn har traditionelt været standardiseret. Idealet har været som bilsynet, hvor alle biler bliver vurderet efter samme tjekliste – og hvor tidspunktet for hvert tilsyn er standard. Dermed sikres, at alle behandles ens, og der kan sammenlignes på tværs. Det giver stor forudsigelighed. Både hos dem, der føres tilsyn med, og hos tilsynsmyndigheden. For biltilsynet så stor forudsigelighed og standardisering, at det kunne udliciteres til private. I de senere år er tilsynsmyndigheder dog begyndt at se begrænsninger i det standardiserede tilsyn.

Tilsyn har traditionelt været standardiseret. Idealet har været som bilsynet, hvor alle biler bliver vurderet efter samme tjekliste – og hvor tidspunktet for hvert tilsyn er standard. Dermed sikres, at alle behandles ens, og der kan sammenlignes på tværs.

Rune Heiberg Hansen
Sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution

Udfordringen er, at det standardiserede tilsyn, hvor alle vurderes efter samme skabelon, tager udgangspunkt i en standardopfattelse af det problem eller gode, som tilsynet er sat i verden for at adressere. Og en standardopfattelse af den eller dem, der føres tilsyn med. Samtidig kan standardtilsynet være ressourcetungt set i forhold til gevinsterne ved tilsynet.

Fit-for-purpose-akkreditering
Danmarks Akkrediteringsinstitutionen har til opgave at føre ekstern kontrol med de videregående uddannelsers kvalitet og relevans. Videregående uddannelse og uddannelsesinstitutioner dækker over meget store forskelle, fra korte praktiske uddannelser til lange teoretiske. Samtidig har uddannelseskvalitet mange dimensioner.

Jo mere fokuserede og jo mindre standardiserede tilsynet bliver, jo højere er kravene til vores kommunikation, argumentation og gennemsigtighed. Legitimiteten skal komme af, at vi holder fast i det formål, vi er sat i verden for at fremme eller beskytte, at vi står ved og forklarer vores valg - at vi tør erkende, at vi ikke altid rammer plet i første forsøg.

Rune Heiberg Hansen
Sekretariatschef i Danmarks Akkrediteringsinstitution

På den baggrund vedtog Folketinget i 2013, at hver enkelt uddannelsesinstitution skal udvikle kvalitetssystemer, der passer deres specifikke forhold. Og derfor skal den eksterne kontrol gennem såkaldt institutionsakkreditering se på, om den enkelte institutions konkrete valg af kvalitetssystem kan opfylde lovens ambitioner, og dermed om systemvalget i forhold til den enkelte institutions egenart leverer den rette kvalitet. Folketinget gjorde det klart, at alle ikke skal være ens, men alle skal levere god kvalitet - og derfor have velfungerende interne kvalitetssikringssystemer. Ikke overraskende skal udmøntningen af den nye akkrediteringslov samtidig være ubureaukratisk og ressourceeffektiv.

For at opfylde Folketingets ambitioner har Akkrediteringsinstitutionen valgt en metode, der fokuserer på fælles mål samt fit-for-purpose-løsninger og vurderinger. Væk med tidligere tiders tjeklister, formkrav og "automatvurderinger". I stedet lader vi et panel af stærke eksperter vurdere den enkelte institution på egne præmisser.

Hvor den traditionelle metode er at se på præcis det samme ved hvert kontrolbesøg, vurderer panelerne nu ud fra både kvalitative og kvantitative forhold, hvordan de i hvert enkelt tilfælde bedst kan afprøve, om institutionen lever op til lovens ambitioner. Fokus er dermed i høj grad styret af eksperternes vurderinger af, hvor der konkret kan være problemer.

Fit-for-purpose tilsyn er mindre forudsigelige end traditionelle standardiserede tilsyn. Afgørelser vil være styret af konkrete forhold og vurderinger. Vi skal derfor være rigtigt gode til at forklare de konkrete vurderinger bag en afgørelse. Ellers er der en risiko for, at afgørelserne fremstår tilfældige eller uforståelige. Det vil hverken være rimeligt eller frugtbart. For ikke at tale om, at det vil være dårligt forvaltnings-håndværk.

Bevidste valg
Valg af tilsynsform er en afvejning af forskellige hensyn. Det standardiserede tjekliste-tilsyn har den fordel, at det stiller samme krav til alle, og at alle vurderes ens. Særligt på områder, hvor der bredt set er behov for opstramning, kan standard-tilsynet give rigtig god mening.

På det videregående uddannelsesområde var systematisk kvalitetssikring før 2007 kun i begrænset omfang udbredt på de danske uddannelsesinstitutioner. Her skulle hele sektoren løfte sig i flok - og dermed gav et standard-tilsyn mening. Samtidig var der et stort behov blandt uddannelsesinstitutionerne for at blive behandlet ens. Cirka 1.500 afgørelser senere kan vi konstatere, at de fleste institutioner i dag lever op til standard-kravene. Sektoren er moden til et nyt og mere fokuseret system.

Men i takt med, at alle bliver mere erfarne med standard-tilsynet, kommer også en risiko for, at dem, der bliver ført tilsyn med, lærer systemet for godt at kende. Der kommer risiko for en ’compliance-kultur’, hvor man ved, hvordan ansøgninger skal udfyldes, eller hvad man skal svare hvornår, mens den faktiske genstand for tilsynet skærmes af. Risikoen er, at djøf’ere på den ene side af bordet taler med djøf’ere på den anden side, uden at nogen reelt forholder sig til den faktiske virkelighed. Det kan fokuserede tilsyn undgå.

En anden risiko ved standard-tilsynet er, at det ikke i tilstrækkelig grad er i stand til at omfatte alle relevante dele af en problemstilling. Vi ser ikke efter, om der skulle være nye eller dybereliggende problemer, der ligger udover tjeklistens fokus – i hvert fald ikke før de bliver så store, at vi må lave en ny standard-model. Risikoen ved standard-tilsynet er, at vi overser vigtige problemer og bruger for mange kræfter på at kontrollere problemer, der kun er relevante for et mindre antal tilfælde.

Endelig gælder for standard-tilsynet, at vi kontrollerer dem, der står for tur. Valget af rækkefølge er oftest tilfældigt eller fastlagt for flere år ad gangen. Dermed er det i høj grad tilfældigt, hvilke problemer tilsynet får mulighed at for at se på. Samtidig er der en risiko for, at nogen kan spekulere i, at risikoen for at blive ”fanget” ved et tilfældigt tilsyn er lille, hvis antallet, der skal kontrolleres, er højt, og antallet af kontroller lavt. Lidt som at være billist på en jysk landevej.

Som tilsynsmyndighed indebærer det standardiserede tilsyn endelig en stor risiko for, at vores fokus flytter fra det, vi oprindeligt er sat i verden for at beskytte eller fremme, til selve processen. Det bliver vigtigere at sikre, at vi gør tingene på den rigtige måde, end om processerne leverer det gode, som tilsynet er sat i verden for. Samtidig bruger vi vores ledelsesfokus på at effektivisere i stedet for at se på, hvordan vi bedst leverer det offentlige gode. Naturligvis skal vi være så effektive som muligt og sikre retssikkerhed, men som tilsynsmyndighed er vi i vores tilfælde sat i verden for at sikre gode og relevante uddannelser. Der skal mit ledelsesfokus være.

Fokusér på problemerne
Moderne problemorienterede tilsyn skal blive ved med at fokusere på de problemer, de er sat i verden for at forhindre. Vi skal løbende monitorere og analysere. Det kræver både omfattende data og dyb viden. Og det kræver tæt og løbende dialog med alle interessenter. På baggrund heraf skal vi vælge centrale delområder, og hver gang vælge den fremgangsmåde med bedst mulighed for at belyse og håndtere det konkrete problem.

I stedet for kun at have en hammer og derfor se alle problemer som søm, skal vi have et helt værksted fyldt med værktøj og vide, hvornår vi skal bruge en hammer, og hvornår en fukssvans er bedre egnet. Til tider er oplysning og dialog det rette værktøj, mens den dybdegående kontrol er nødvendig i andre situationer. Vores opgave er dermed at vide, hvilket værktøj der skal bruges hvornår - og at gøre det rigtigt.

SKAT har lanceret en ny plan for kontrolaktiviteter for 2015. Ifølge SKATs analyser, er det kun ti procent af virksomheder og to promille af borgere, der bevidst laver fejl i deres skatteindbetalinger. I stedet for at kontrollere alle lige meget - eller lidt - vil SKAT fokusere indsatsen de steder, hvor der er størst risiko, og for hvert identificeret risikoområde vil SKAT fastlægge dedikerede indsatser. Bag denne strategi ligger en omfattende analyse. Kun ved hjælp af enorme datasæt, løbende analyser og kreativitet i forhold til at finde de virkemidler, der bedst adresserer hvert problem, kan SKAT gøre sig håb om succes.

SKAT og Danmarks Akkrediteringsinstitution og andre som for eksempel Socialstyrelsen, Finanstilsynet og Arbejdstilsynet, der alle arbejder risikobaseret, tager udgangspunkt i omfattende viden og systematiseret erfaring – ofte i form af store databaser – om de sektorer og forhold, vi skal kontrollere. Kravene til vores evne til at indsamle og analysere data og viden bliver stadig større, jo mere fokuseret og risikobaseret vi ønsker at arbejde.

Her er udviklingen i tilsyn hjulpet af en generel stigning i indsamling af data og analysekapacitet. Big Data revolutionen er (også) kommet til det offentlige tilsyn. Det ses blandt andet organisatorisk, hvor der mange steder i den offentlige sektor etableres analyseenheder, der kan samle og analysere data.

Et videre perspektiv for udviklingen i datadrevne tilsyn er væksten i nye datakilder som for eksempel mobildata, sociale medier, gps-signaler med videre, der supplerer de traditionelle dataregistre. Ved at se på tværs af datasæt og ved teknologiens muligheder for med få omkostninger at øge dataindsamlingen markant samtidig med, at teknologien giver mulighed for hurtigt og iterativt at foretage enorme beregninger, får tilsynsmyndigheder mulighed for at se helt nye mønstre, og for i real-time at følge effekten af tiltag.

Kommunikation og fokus på sagen
Som tilsynsmyndighed skal vi altid være åbne, skarpe i vores kommunikation og gennemsigtige i vores metoder. Men jo mere fokuserede og jo mindre standardiserede tilsynet bliver, jo højere er kravene til vores kommunikation, argumentation og gennemsigtighed. Legitimiteten skal komme af, at vi holder fast i det formål, vi er sat i verden for at fremme eller beskytte, at vi står ved og forklarer vores valg - at vi tør erkende, at vi ikke altid rammer plet i første forsøg.

Det interessante perspektiv her er, at vi som myndigheder i højere grad får mulighed for at kommunikere om vores formål, og hvordan vi handler på dette, end med standard-tilsynet, hvor kommunikationen i høj grad kommer til at handle om procedurer. Samtidig giver den åbne dialog mulighed for, at vi bedre kan forstå den virkelighed, vi arbejder med; hvordan den udvikler sig, og hvordan vores tilsyn virker. Det er i sidste ende også det, befolkningen forventer af os. Ikke om vi er gode til at lave og følge procedurer.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Rune Heiberg Hansen

Konstitueret fakultetsdirektør, Det Samfundsvidenskabelige Fakultet, Københavns Universitet, udviklings- og kommunikationschef ved Det Samfundsvidenskabelige Fakultet, Københavns Universitet
cand.scient.pol. (Aarhus Uni. 2003)

0:000:00