Cepos: Ekspertgruppens modeller til en ny CO2-afgift er fyldt med modstridende mål og prioriterer statskassen over samfundsøkonomien

Ekspertudvalget om grøn skattereform har udsendt sin første delrapport.

Den skal sammen med anden delrapport (om landbrug og vejtransport) til efteråret danne grundlag for politiske forhandlinger. Rapporten indeholder mange interessante analyser og cementerer vigtig viden. Men desværre har den en række svagheder, som gør den mindre velegnet som politisk beslutningsgrundlag. Det er ellers vigtigt, hvis ambitionen er at lægge grunden for fremtidens beskatning af energi og drivhusgasser.

En del af problemet udspringer af, at både klimaloven og udvalgets kommissorium er fyldt med indbyrdes modstridende mål og bindinger. Det giver, som rapporten noterer, en række ”politiske dilemmaer”. Udvalget giver imidlertid kun politikerne meget begrænsede valgmuligheder og foretager selv en sortering af, hvilke mål man vil leve op til henholdsvis vælge fra.

Politikerne får præsenteret blot tre modeller. De adskiller sig primært fra hinanden ved, hvor stort hensyn der tages til den energiintensive industri.

Statskassen prioriteres over samfundsøkonomi og velstand

En af betingelserne i klimaloven er, at den grønne omstilling ikke skal forringe økonomien: ”Erhvervslivet skal udvikles, ikke afvikles.”

Udvalget fastslår på linje med tidligere analyser, herunder mine, at det isoleret set ikke kan lade sig gøre. Man kan derimod godt nedsætte andre forvridende skatter som elafgift og selskabsskat i en grad, så de negative samfundsøkonomiske virkninger af højere CO2-afgift bliver modvirket, men det er ikke nok at anvende provenuet fra CO2-afgiften. Det kræver, at råderummet tages i brug.

Men her støder udvalget ind i en binding om ”sunde offentlige finanser” og ”provenuneutralitet”. Udvalget ender derfor med ikke at honorere målet om at modvirke de negative samfundsøkonomiske effekter. Hensynet til statskassen får lov at dominere hensynet til samfundsøkonomi og velstand.

I den ene model (af i alt tre) bliver der dog plads til at sænke selskabsskatten og elafgiften lidt. I en anden model (nummer tre) bruger man lidt af råderummet til ekstra tilskud til cementindustrien, som endda foreslås finansieret med en indkomstskatteforhøjelse. Statskassen prioriteres over samfundsøkonomien.

Nationalt 70-procentsmål giver ikke mening

Udvalget foreslår som sagt tre modeller. Ingen af dem er omkostningseffektive - altså når 70 procent-målet billigst muligt. Forklaringen er, at dette mål på den ene side er formuleret som et rent nationalt mål uden hensyn til lækage til udlandet, og at kommissoriet på den anden side alligevel beder udvalget tage hensyn til blandt andet lækage, selv om det er meningsløst givet et nationalt mål.

Man burde have begyndt med at adressere selve målet. Hvis politikerne gerne vil tage hensyn til lækage, bør man først se på, om 70-procentsmålet som rent nationalt mål grundlæggende giver mening. Det gør det ikke. I stedet burde det omformuleres, så det eksempelvis sigter efter at reducere dansk produktions globale klimaaftryk. Så bliver lækage et centralt hensyn.

Dernæst burde man have fremlagt en afgiftsmodel, som omkostningseffektivt lever op til klimalovens 70-procentsmål.Altså et omkostningseffektivt benchmark, som man kunne sammenholde kompromismodeller med.

Hensynet til statskassen får lov at dominere hensynet til samfundsøkonomi og velstand

Otto Brøns-Petersen
Analysechef, Cepos

I stedet begynder udvalget med en model (nummer et), som allerede er påklistret ikke-omkostningseffektive elementer, hvilket kun bliver værre i de næste to modeller.

Den samlede regning bliver større

Da 70-procentsmålet blev besluttet, skulle der ifølge Energistyrelsens fremskrivning i 2030 reduceres med 19,9 millioner tons CO2e for at nå målet. I mellemtiden er der indgået en række aftaler om især industri og energi, transport og landbrug, som antages at spise af mankoen. Ifølge udvalget mangler der nu 3,5 millioner tons i reduktion for at nå i mål på de områder, som ligger inden for denne delrapport. Der er en yderligere manko for landbrug og vejtransport.

Udvalget har altså valgt at lægge de politiske aftaler til grund og siger så: Vi behøver kun at finde resten.

Det er problematisk af to grunde. For det første bygger aftalerne på optimistiske forudsætninger, især om at Carbon Capture and Storage (CCS) kommer ned i pris. For det andet er de politisk aftalte redskaber ikke omkostningseffektive.

Hvis udvalget skal pege på, hvordan CO2-afgiften kan erstatte ikke-omkostningseffektiv detailregulering og subsidiering, så må man nødvendigvis også forholde sig til, hvordan de indgåede aftaler kan realiseres omkostningseffektivt. Faktisk bør man også gå et skridt længere tilbage og se på al eksisterende regulering og subsidiering.

Det er meget muligt, at der ikke viser sig flertal for at ændre i de indgåede aftaler. Men det bør være et politisk valg. Som minimum bør der beregnes en pris på at bevare de ikke-omkostningseffektive elementer.

Den beskedne restmanko er samtidig en del af forklaringen på, at udvalgets afgift (på 750 kroner i ikke-kvotesektoren og 1.125 kroner i kvotesektoren) er lavere end det niveau på godt 1.500 kroner per ton som både jeg og Klimarådet har peget på som nødvendigt for at nå 70 procentsmålet omkostningseffektivt (resten skyldes blandt andet, at de 1.500 kroner er inklusive energiafgifter).

Hvis politikerne gerne vil tage hensyn til lækage, bør man først se på, om 70-procentsmålet som rent nationalt mål grundlæggende giver mening. Det gør det ikke

Otto Brøns-Petersen
Analysechef, Cepos

Det lyder måske godt med en lavere afgift, men forklaringen er, at ikke-omkostningseffektive redskaber er nødt til at løfte resten af opgaven. Det gør den samlede regning større, ikke mindre.

Udvalget udvælger snæver gruppe af lækage-relevante virksomheder

Udvalget har som sagt kastet sig specielt over kommissoriets krav om at undgå lækage. Men det vælger så at fortolke det som at give specielt fordelagtige vilkår for en håndfuld af de mest CO2-intensive virksomheder (med cementproduktion i spidsen). Det gør man ved at give store tilskud til CCS - ud fra en (sikkert korrekt) forventning om, at disse virksomheder vil have særlig gavn af tilskuddet. For virksomheder med mindre udledning er CCS for dyr at kaste sig ud i.

Udvalget begrunder den særlige begunstigelse med, at det er fra disse virksomheder, at lækage især må antages at blive et problem.

Det er imidlertid et tvivlsomt argument. Lækage er et relativt, ikke et absolut problem. Det relevante er lækage-raten, ikke hvor mange ton lækage der kommer fra en bestemt virksomhed.

Forklaringen på det kraftige fokus på netop disse virksomheder er formentlig at de store udledere også har stor politisk gennemslagskraft. Det kan give god politisk, men ikke økonomisk mening at tilgodese dem i særlig grad. Udvalget ser ud til at have ladet sig styre af et ønske om at rydde forventet politisk modstand af vejen. Den opgave kunne de imidlertid med fordel have overladt til politikerne, hvis rolle det er, og som måske er bedre til den slags selv.