Vismænd: Kvotesystemet omfatter for få sektorer og for få lande

Af Lars Gårn Hansen
Professor og medlem af De Økonomiske Råd

CO2-kvotesystemet i EU er under pres. Kvotesystemet får ofte skyld for ikke at virke, og i både Danmark og flere andre EU-lande bliver der talt varmt for nationale tiltag, der lapper ind over kvotesektoren.  

I mine øjne er det afgørende, at vi støtter op om kvotesystemet. Baggrunden er følgende to præmisser.

Argument 1: Alle vil lade andre bære byrden
1. Den globale opvarmning er en alvorlig trussel, som berører alle lande i verden. Men det enkelte land har en klar interesse i, at lade andre lande bære omkostningerne ved at mindske udledningen af drivhusgasser. Derfor kan klimaproblemet kun løses effektivt ved internationale aftaler, som forpligter mange lande.

Det er meget vanskeligt at indgå forpligtende internationale aftaler, og det er derfor meget vigtigt at støtte op om de internationale virkemidler, som kan håndhæves, og som forpligter flere lande.

Argument 2: Alle vil det billigste
2. Det er lettere at indgå ambitiøse internationale aftaler, når det er billigt at mindske udledningen af drivhusgasser. Derfor er det særligt vigtigt at støtte op om aftaler, der bygger på omkostningseffektive virkemidler.

Støtte til vedvarende energi mindsker efterspørgslen efter kvoter. Med en given fastlagt mængde kvoter til rådighed vil dette helt automatisk medføre en lavere kvotepris. Det kan så risikere at medføre nye krav om øget støtte til vedvarende energi.

Lars Gårn Hansen
De Økonomiske Råd

Det europæiske CO2-kvotesystem er et internationalt system, som i dag omfatter EU-landene og et par ekstra lande (f.eks. Norge). Et velfungerende internationalt kvotesystem er netop en af de billigste måder, hvorpå man kan gennemføre den nødvendige reduktion af drivhusudledninger. 

De tre indvendinger
I øjeblikket udtrykker mange skepsis over for kvotesystemet: 

• "kvotesystemet virker ikke” 
• ”kvoteprisen er for lav til at drive investeringer i vedvarende energi” 
• ”det er nødvendigt med tilskud til vedvarende energi som supplement til kvotesystemet”

Det første udsagn er forkert. Det andet udsagn er rigtigt. Det tredje udsagn er problematisk. Dette vil jeg forklare nærmere.

Første udsagn: Forkert
Kvotesystemet består af en (politisk) fastlagt mængde kvoter, som handles mellem de forskellige udledere, der skal indlevere kvoter svarende til deres udledning. Hvis kvotemarkedet fungerer effektivt - hvilket forskningen tyder på – sikrer det, at reduktioner i udledningerne bliver foretaget der, hvor det er billigst.

På den måde fungerer kvotemarkedet, og det fungerer godt. Derfor er det første udsagn forkert. 

Andet udsagn: Korrekt
Men der er et stort kvoteoverskud på markedet, og prisen på kvoter er meget lav. Det betyder, at incitamentet til at investere i vedvarende energi og andre måder til reduktion af drivhusgasser er meget lille. Dermed er kvotemarkedet i dag ikke drivende for den grønne omstilling.

Det andet udsagn er derfor rigtigt.   

Derfor er der god grund til at reducere kvoteoverskuddet.

Hvis den lave pris afspejler, at omkostningen ved at mindske udledningen af CO2 i kvotesektoren er meget lav, så vil det typisk også være en fordel at hæve ambitionsniveauet for indsatsen eller lave en omfordeling, så der foretages flere billigere reduktioner i kvotesektoren og færre dyre reduktioner i ikke-kvotesektoren.

Det store kvoteoverskud og den lave pris synes også at true troværdigheden om kvotesystemet på lang sigt, og den svækkede troværdighed er et problem i sig selv. Det taler også for at udtage kvoter permanent.

Tredje udsagn: Problematisk
I Danmark og flere andre EU-lande gives tilskud til vedvarende energi indenfor kvotesektoren. Det er bl.a. motiveret med, at kvotesystemet ikke giver et ”tilstrækkeligt” incitament til at fremme vedvarende energi. Imidlertid er denne støtte til vedvarende energi inden for kvotemarkedet i sig selv en del af problemet – og derfor er det tredje udsagn ovenfor problematisk. 

Støtte til vedvarende energi mindsker efterspørgslen efter kvoter. Med en given fastlagt mængde kvoter til rådighed vil dette helt automatisk medføre en lavere kvotepris. Det kan så risikere at medføre nye krav om øget støtte til vedvarende energi osv.

En sådan spiral med faldende kvotepriser og krav om stadig stigende tilskud til vedvarende energi kan i sidste ende lede til, at et omkostningseffektivt fælleseuropæisk instrument bliver erstattet af store tilskud til vedvarende energi i nogle EU-lande, mens andre EU-lande helt slipper for at betale for at mindske deres klimapåvirkning.

For EU som helhed vil dette gøre den grønne omstilling dyrere. Det virker også som en risikabel og mindre forpligtende vej frem, som risikerer at gøre det svært at blive enige om en ambitiøs fælles europæisk klimapolitik.

Flere sektorer og flere lande
Derfor er det ikke oplagt, at støtte til vedvarende energi i kvotesektoren er en god ide, hvis man ønsker en mere ambitiøs europæisk klimapolitik, der gør noget mærkbart ved klimaproblemerne. Faktisk kan tilskud til vedvarende energi være en del af problemet snarere end en del af løsningen.

Det europæiske CO2-kvotesystem er grundlæggende et ret godt instrument, som det er fornuftigt at støtte op om ved permanent at mindske mængden af kvoter og ved at indrette nationale tiltag, der ikke modarbejder kvotemarkedet. 

Hvis man skal pege på grundlæggende problemer med det europæiske kvotesystem, er det, at systemet ikke er omfattende nok. Samfundsøkonomisk ville det være en fordel, hvis kvotesystemet omfattede alle sektorer. Og det ville være en yderligere fordel, hvis det europæiske kvotesystem blev udvidet med flere lande.