Professor: Nord Stream 2-pinen sendes videre til en ny regering

Af Bent Ole Gram Mortensen
Professor i miljø- og energiret ved Syddansk Universitet, næstformand i Energiklagenævnet og konsulent for advokater blandt andet i relation til Nord Stream 2

Som tidligere beskrevet her på Altinget er der indgivet to ansøgninger om etablering af yderligere en tysk-russisk gasledning – Nord Stream 2 – gennem Østersøen via henholdsvis en rute gennem dansk territorialfarvand syd om Bornholm og en rute gennem internationalt farvand nord om Bornholm.

Sagen behandles stadigvæk af de danske myndigheder, og for øjeblikket lader det ikke til, at vi kan forvente en dansk tilladelse foreløbigt, da Energistyrelsen nu efterspørger undersøgelser af en tredje rute.

Samtidig er Danmark den sidste kyststat, der ikke har godkendt ruteføringen. Der er allerede lagt mere end 1.200 km rørledninger på havbunden svarende til mere end halvdelen af det samlede rørledningsnet, og rørledningerne nærmer sig hastigt dansk farvand.

En kæp i hjulet
På baggrund af Energistyrelsens tilladelse fra 2009 blev der i 2010 og 2011 etableret en gasledning bestående af to parallelle gasrør mellem Rusland og Tyskland – den såkaldte Nord Stream. Energistyrelsen gav sin tilladelse til, at denne gasledning kunne gå gennem dansk territorialfarvand syd om Bornholm.

Energi-, forsynings- og klimaminister Lars Chr. Lilleholt (V) forklarede i januar 2016 om valget i et brev til Folketinget, at "det blev vurderet bedre end alternative linjeføringer, for eksempel nord om Bornholm, som Danmark ellers ville være forpligtet til at tillade".

Det er usædvanligt og retssikkerhedsmæssigt betænkeligt for et parlament lovgivningsmæssigt at forandre de juridiske rammevilkår for et konkret projekt, for hvilket der allerede er søgt om tilladelse.

Bent Ole Gram Mortensen
Professor, Syddansk Universitet

I april 2017 blev der indgivet en ansøgning om at kunne etablere endnu en forbindelse mellem Rusland og Tyskland med tilsvarende kapacitet og rute gennem dansk territorialfarvand – Nord Stream 2. Valget af den ansøgte rute parallelt med den eksisterende rute forekommer logisk. Således kender man allerede havbundsforholdene på den strækning, og netop den linjeføring er af de danske myndigheder tidligere blevet prioriteret.

Hverken den eksisterende Nord Stream eller den kommende Nord Stream 2 medfører ilandføring af naturgas i Danmark, og der er tidligere her på Altinget blevet argumenteret for, at Danmark hverken har interesse i eller mulighed for at stikke en kæp i hjulet på Nord Stream 2.

Nye spilleregler
Med virkning fra januar 2018 ændrede Folketinget lovgivningen, således at udenrigsministeren skal spørges og reelt har vetoret, hvis gasledninger skal gå gennem dansk territorialfarvand. I loven blev det eksplicit anført, at ændringen også omfattede allerede indgivne, men endnu ikke afgjorte ansøgninger.

Selvom lovændringen var neutralt formuleret, var reelt kun ét aktuelt projekt omfattet – Nord Stream 2. Af samme grund kan man overveje at betegne ændringsloven for lex Nord Stream 2.

Det er usædvanligt og retssikkerhedsmæssigt betænkeligt for et parlament lovgivningsmæssigt at forandre de juridiske rammevilkår for et konkret projekt, for hvilket der allerede er søgt om tilladelse.

Endvidere har indførelsen af denne vetolignende mulighed fundamentalt ændret det forvaltningsretlige grundlag for anlæg af transitrørledningen. En særlig og forunderlig konstruktion gør, at udenrigsministerens veto betegnes som en ”indstilling” og ikke en afgørelse. Dermed skal udenrigsministeren ifølge lovens bemærkninger ”ikke iagttage forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring og begrundelse i forbindelse med udarbejdelsen af indstillingen”, hvilket er en usædvanlig afvigelse fra de almindelige krav i dansk forvaltningsret.

Endvidere udelukkes rekursmuligheden i forhold til ”indstillingen” fra udenrigsministeren. Den almindelige rekursinstans på området – Energiklagenævnet – er nu afskåret fra at prøve det materielle indhold i et eventuelt afslag baseret på udenrigsministerens indstilling.

Folketinget ændrede lovgivningen, efter en række politikere udtrykte bekymring over etableringen af Nord Stream 2. Med de indførte bestemmelser har lovgiver opnået, at etableringen af Nord Stream 2 gennem dansk territorialfarvand kan forhindres, uanset om der efter den tidligere lovgivning ville være saglige grunde eller ej til at afslå en ruteføring gennem dansk territorialfarvand.

Ingen svar fra udenrigsministeren
Nu er det to år siden, at der blev søgt om tilladelse til at lægge Nord Stream 2 syd om Bornholm på dansk territorialfarvand, og mere end ét år siden, at lovgivningen blev ændret og sagen forelagt for udenrigsministeren. Der er stadig, og uvist af hvilken grund, ikke kommet en indstilling fra ministeren.

Kravet om god forvaltningsskik sætter efter Ombudsmandens praksis ellers begrænsninger for muligheden for at forhale beslutningen i en sag. Ombudsmanden har en betydelig praksis om udsættelse af sager og har i det hele taget haft fokus på sagsbehandlingstid. På baggrund af denne praksis kan der sættes spørgsmålstegn ved den hidtidige behandling.

Uden svar fra udenrigsministeren er det ikke overraskende, at der i august 2018 blev indgivet en ansøgning om en ny rute uden for dansk territorialfarvand, nærmere betegnet gennem det internationale farvand (dansk eksklusive økonomiske zone), der ligger mellem Sverige og Danmark nord om Bornholm.

Uden for territorialfarvandet skal udenrigsministerens indstilling efter dansk lov ikke indhentes. I stedet er det en mere klassisk forvaltningsretlig afgørelse efter dansk lov baseret på Havretskonventionens basale folkeretlige rettigheder til at nedlægge blandt andet transitrørledninger. Denne konventions bestemmelser understøtter en almen ret til at lægge rørledninger gennem den eksklusive økonomiske zone. De samme regler blev anvendt ved Finlands og Sveriges godkendelse af Nord Stream 2.

Grænsedragningsaftale mellem Polen og Danmark
Før indleveringen af ansøgningen om en rute nordvest om Bornholm (den nordlige rute) meddelte Energistyrelsen, der hører under Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet, at det ikke var muligt at benytte en rute syd for dansk territorialfarvand på grund af den manglende afklaring om grænsedragningen i den eksklusive økonomiske zone mellem Danmark og Polen.

I mellemtiden er der indgået en mellemstatslig aftale mellem regeringerne i Danmark og Polen herom. Aftalen er dog så vidt vides endnu ikke ratificeret af Polen og vil først træde i kraft 30 dage efter, at begge parter har meddelt hinanden, at de interne procedurer er afsluttet.