Topmødets afgørende skred: Tre år efter flygtningekrisen har EU's høge vundet

ANALYSE: Ungarn, Slovakiet, Polen, Østrig og andre hardlinere vandt et afgørende slag på denne uges topmøde. Tanken om obligatorisk fordeling af asylsøgere på tværs af EU er nu reelt død.

BRUXELLES: "Vi er i en nødsituation. EU bliver beskyldt for ikke at rykke hurtigt nok i sine beslutninger. Så vi var nødt til at træffe denne beslutning i dag".

Det her kunne godt lyde som et citat fra de seneste dages forhandlinger blandt EU's ledere om indvandring og asylpolitik. Men det er det ikke. Citatet er næsten tre år gammelt.

Ordene blev udtalt af Luxembourgs udenrigs- og immigrationsminister, Jean Asselborn, da han dengang som EU-formand skulle forklare en drastisk beslutning på et justits- og indenrigsministermøde i Bruxelles. Det var i september 2015. Europas flygtningekrise var på sit højeste, og det fik flertallet af ministrene til at gennemtrumfe den første obligatoriske omfordeling af asylsøgere blandt EU-landene.

Tidligere var beslutninger om emner af så stor national følsomhed som immigration altid blevet taget med enstemmighed. Men i 2015 brugte det luxembourgske formandskab nogle særlige traktatregler, der tillod at tromle en midlertidig omfordeling af 120.000 asylsøgere igennem.

Det skete trods kraftig modstand fra Ungarn, Slovakiet, Tjekkiet og Rumænien, hvis regeringer alle stemte imod, men blev kørt over. Siden anlagde Ungarn og Slovakiet sag ved EU-domstolen på grund af beslutningen. Den sag tabte de sidste år, for juridisk set havde de andre lande ret til at køre dem over.

Men politisk set har de medlemslande nu vundet den debat, der har raset lige siden.

For selv den midlertidige omfordeling kom aldrig til at fungere ordentligt – de modvillige lande har simpelthen nægtet at efterleve den – og under et hektisk topmøde natten mellem torsdag og fredag i denne uge blev tanken om en permanent og obligatorisk fordeling af flygtninge i EU reelt slået ihjel.

Merkel blev indhentet af krisen 
Egentlig kunne det virke lidt absurd, at de 28 medlemslandes topledere skulle kæmpe ni timer natten igennem om asyl forleden, for i realiteten er der ikke nogen flygtningekrise nu. Antallet af personer, der ulovligt krydser EU's ydre grænser, er i dag 96 procent lavere, end det var i sommeren 2015. Så hvorfor al den ballade?

Svaret er, at det har taget et par år for den politiske krise, der dengang blev antændt, at indhente de europæiske ledere. Primært den tyske forbundskansler, Angela Merkel.

For at redde sin vaklende regering hjemme i Berlin, hvor regeringspartneren CSU vil lukke grænserne for asylsøgere, måtte Merkel på denne uges topmøde acceptere at se sin drøm om en tvungen fordeling af asylsøgere falde sammen.

Ganske vist prøvede både kansleren og Frankrigs præsident, Emmanuel Macron, bagefter at fremstille topmødets beslutninger som en sejr for fælles europæiske løsninger. Men det var kun fordi, at det hele meget nemt kunne være gået endnu værre: Det kunne være endt uden nogen som helst beslutninger. Eller der kunne være sket et skelsættende brud, hvor en række lande begyndte at lave aftaler uden de andre. Det var tæt på.

Tre år efter det skæbnesvangre ministermøde i september 2015 og to år efter et forslag fra EU-Kommissionen om permanent obligatorisk omfordeling, blev det centrale princip i reformerne af EU's såkaldte Dublin-forordning om asyl hældt ned ad brættet.

Ikke at forslaget formelt blev begravet natten til fredag, men det bliver kun nævnt i forbifarten i konklusionerne fra EU-topmødet.

I stedet for det betændte spørgsmål om, hvor asylsøgerne skal hen, fokuserer lederne nu på noget helt andet: nemlig hvordan Middelhavets migranter kan blive placeret i lukkede centre eller lejre – enten inden for eller uden for EU's grænser – men uden indledningsvis at give dem opholdsret i noget land.

Lejre på begge sider af Middelhavet
"Jeg er glad for, at vi er nået til dette vendepunkt. Det er første gang, at alle har godkendt planer om flygtningecentre udenfor EU", siger den østrigske kansler, Sebastian Kurz. Netop Østrigs unge, indvandrerkritiske regeringschef er blandt de europæiske ledere, der har angrebet Angela Merkels politik.

Kansler Kurz ser uden tvivl det nye skred som en fremragende optakt til hans EU-formandskab, der begynder i næste uge – og til det uformelle topmøde om grænsekontrol og indvandring, som han selv er vært for i Wien til september.

Både Kurz, Merkel og statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) erkendte dog efter topmødet, at der er masser af arbejde forude. For de konklusioner, lederne endte med klokken 04.34 fredag morgen, efterlader mange flere spørgsmål end svar.

EU's institutioner bliver bedt om sammen med blandt andre FN's Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) "hurtigt at undersøge" et koncept med såkaldte "regionale landgangsplatforme" i samarbejde med "relevante tredjelande". Oversættelse: Opsamlingslejre uden for EU, gerne i nordafrikanske lande, for mennesker samlet op uden for EU's farvand.

Hvis folk samles op inden for EU's farvand, så skal de gennem en "fælles indsats" overføres til nogle nye "kontrollerede centre" i EU-medlemslande, der melder sig frivilligt. Siden skal de, der får tilkendt asyl, så fordeles i forskellige medlemslande – men igen kun "på frivillig basis".

Men hvor skal disse centre ligge? Allerede i går sagde præsident Macron for eksempel, at de i hvert fald ikke skal ligge i Frankrig. Så langt strækker hans solidaritet sig altså ikke.

"Der var ikke ligefrem nogen af lederne, der rakte hånden op og sagde: Yes, dem tager jeg to af," som en centralt placeret diplomat sagde til Altinget under topmødet.

Hvor skal folk hen, hvis de får asyl?
Hvis de nye europæiske modtagecentre alle skal ligge i de sydeuropæiske frontlinje-lande, så er det lidt svært at få øje på den konkrete nyskabelse.

Der ligger i forvejen en række opsamlingslejre på de græske øer og i Syditalien, kaldet "hotspots", hvor EU hjælper med at tjekke migranter og tale med asylsøgere. Det er svært at se, hvordan en videreudviklet version af disse lejre kan løse problemerne for regeringerne i Athen og Rom.

Foreløbig er der heller ikke nogen lande i Nordafrika eller andre steder uden for EU's grænser, der har meldt sig til at huse lejre, selv om de sikkert kan få en masse penge fra Bruxelles for at gøre det.

Og hvis det lykkes at skabe disse centre eller lejre, hvor EU står for at skille økonomiske migranter fra forfulgte med ret til asyl, hvor skal de "rigtige" flygtninge så hen bagefter? Hvor mange EU-lande vil melde sig frivilligt til at tage imod dem?

Det bliver i hvert fald ikke Ungarns regeringsleder, Viktor Orban, der rækker hånden op, eller lederne fra Østrig, Polen, Tjekkiet, Slovakiet og andre central- og østeuropæiske lande. Det bliver næppe heller Danmarks statsminister, i hvert fald ikke lige med det første.

Godt nok sagde Lars Løkke Rasmussen under topmødet, at han ikke vil afvise, at Danmark igen kan begynde at tage imod FN's kvoteflygtninge på et tidspunkt, men først den dag, Europa bliver lukket helt af for illegale indvandrere og spontane asylsøgere.

"Vi kan ikke invitere folk ind ad fordøren, hvis bagdøren stadig står åben," som Løkke siger.

Hverken han eller andre ved, hvornår og præcis hvordan den bagdør kan lukkes.

Italiens leder forærede Orban et gennembrud
Beslutningerne fra topmødet bærer præg af en lang nat, hvor de oprindelige planer om en fælles asylpolitik kom i krydsild mellem den central- og østeuropæiske fløj ledet af Orban og Kurz og så en ny sydlig modstand repræsenteret af Italiens nye regeringsleder, Guiseppe Conte.

Conte er frontfigur for en ny italiensk regering, hvis reelle leder er nationalisten Matteo Salvini fra partiet Ligaen, som har indgået en EU-skeptisk og indvandrerkritisk koalition med Femstjernebevægelsen.

Mens central- og østeuropæerne afviser planerne om obligatorisk omfordeling, så vil de nye ledere i Rom til gengæld ikke længere finde sig i det eksisterende asylsystem, hvor det første modtagerland er forpligtet til at registrere asylsøgere og behandle deres ansøgninger.

Det fik Conte til at true med at blokere hele EU-topmødet allerede torsdag eftermiddag, og derfor måtte de 28 landes stats- og regeringsledere bruge natten på selv at skrive nogle nye konklusioner, der kunne tilfredsstille de stridende parter og sende Angela Merkel hjem til Berlin med et eller andet resultat.

Alene det, at de europæiske topledere selv sidder og skriver forslag til konklusioner – og ikke deres embedsmænd, jurister og andre eksperter – er meget usædvanligt. Diplomater fortalte bagefter, hvordan kanslere, præsidenter og premierministre sad i skiftende grupper og skriblede løs på notesblokke i de små timer. Ifølge Altingets oplysninger gik for eksempel Frankrigs præsident, Emmanuel Macron, på et tidspunkt i gang med at lave improviserede tekstudkast sammen med Ungarns regeringsleder, Viktor Orban.

Desværre for italieneren Guiseppe Conte ser det ikke ud til, at han fik meget andet ud af øvelsen end at give Orban og de andre Visegradlandes ledere en velkommen åbning til at presse deres krav i front sammen med Østrig og andre lande.

Truslerne om blokade gav måske nok novicen Conte nogle løfter om, at de eventuelle nye modtagecentre på begge sider af Middelhavet skal være hele EU's opgave. Men situationen skabte især et gennembrud for høgenes restriktive linje og modstand mod obligatorisk omfordeling, som næppe vil kunne standses nu.

Dublin spøger – men Dublin er død
I princippet skal forhandlingerne om en ny Dublin-forordning fortsætte på et senere tidspunkt. Men efter et topmøde, hvor den totale frivillighed i alle nye aftaler blev slået fast med syvtommersøm, er det svært at se nogen fremtid for forslagene om en centralt styret, tvungen fordeling af flygtninge i Europa.

Det blev ikke topmødet, hvor EU fik et nyt fælles asylsystem. Det blev i stedet et gennembrud for dem, der ikke vil have sådan et system, og som egentlig aldrig har accepteret det.

Angela Merkel og andre af Europas ledere er blevet indhentet af de politisk urealistiske beslutninger, de tog under flygtningekrisens hedeste måneder i 2015.

I de kommende måneder må de nu i stedet gå i gang med at afprøve, om de nye og hastigt skitserede planer om flygtningelejre i Afrika kan fungere i virkeligheden.

Som en højtstående diplomat sagde efter den lange topmødenat i Bruxelles:

"Det kan godt være, at Dublin-reformen bliver ved med at spøge en tid endnu. Men det ændrer ikke på, at dens tanke om obligatorisk omfordeling er død".

Forrige artikel Løkke om Brexit: Danmark forbereder sig på det værste Løkke om Brexit: Danmark forbereder sig på det værste Næste artikel Lykke Friis bliver ny korrespondent for Berlingske Lykke Friis bliver ny korrespondent for Berlingske