De nordiske velfærdsmodeller mod år 2030

FORSKNINGSFORMIDLING: Stort nordisk forskningsprojekt peger på, at den nordiske model er udfordret. Mens den nordiske velfærdsstat klarede sig relativt godt igennem kriser i 1980'erne og 1990'erne, så er de nordiske økonomier stadig rystede efter krisen i 2008, skriver Lisbeth Pedersen, afdelingschef hos SFi.

Af Lisbeth Pedersen
Cand.polit, ph.d, afdelingschef for forskningsafdelingen Beskæftigelse og Inklusion på SFI

Hvad vil vi med velfærdssamfund? Holder den nordiske model? Det er spørgsmål, vi hører jævnligt i den politiske debat. Med hvad karakteriserer egentlig vores samfundsmodel, og hvor ligger de centrale udfordringer for modellen? Det spørgsmål har man også stillet sig i de øvrige nordiske lande, og derfor har en gruppe forskere fra de fem nordiske lande gennem de seneste to år undersøgt udfordringerne for de nordiske velfærdsstater frem mod år 2030. Projektet hedder Nordmod 2030, og på baggrund af det projekt vil jeg i det følgende forsøge at rette blikket mod nogle af de centrale karaktertræk ved den nordiske velfærdsmodel og de udfordringer, vi står over for.

Udgangspunktet for Nordmod 2030 er et tilbageblik på velfærdsmodellens udfordringer og forandringer gennem de senest tre årtier. I den periode har modellen været udfordret af både ydre og indre politiske, økonomiske og strukturelle forandringer. Det er fx udvidelsen af EU’s åbne marked for arbejdskraft og et stærkere pengepolitisk samarbejde, genforeningen mellem øst- og vesteuropa efter Berlinmurens fald samt økonomisk vækst og politiske forandringer i Asien, Mellemøsten og Latinamerika. På de indre linjer har alle nordiske lande oplevet væsentlige forandringer i de politiske strukturer og i den demografiske udvikling, herunder især i befolkningens fordeling på alder og etnicitet. En af hovedkonklusionerne i projektet er, at den nordiske velfærdsmodel har været i stand til at tilpasse sig forandringerne gennem løbende velfærdsreformer.

I denne artikel skitseres udviklingen i de seneste 25 års reformpolitik. Læren fra denne periode er for det første, at modellen har vist sin styrke i form af en tæt politisk dialog, hvor væsentlig modeljusteringerne gennemføres i bred politisk enighed. For det andet, at reformerne har været – og fortsat må forventes at være – en løbende proces, der tilpasses både de langsigtede strukturelle sigtepunkter og de kortvarende konjunktursvingninger. Og endelig, at der for det tredje er en særlig udfordring i at opretholde en samfundsmæssig balance, hvor lysten til at bidrage til fællesskabet gennem arbejde og skattebetaling balancerer med ambitionen om at opretholde et socialt sikkerhedsnet af overførselsindkomster for borgere, der ikke kan forsørge sig selv.

Den nordiske velfærdsmodel
I første omgang kan man stille sig spørgsmålet, om der reelt er tale om én nordiske model, eller det snarere er en familie af nationale modeller. De fem nordiske lande er præget af forskellige ydre vilkår (fx tilknytningen til EU), forskellige erhvervsstrukturer, forskellige institutionelle løsninger (fx omkring A-kasser og pensioner), sociale udfordringer og politiske løsninger.

Men det er også åbenlyst, at de nordiske lande har væsentlige fællestræk i form af værdier, institutioner og samfundsmæssige aktører, der i forhold til andre europæiske lande har skabt en stærk tradition for samarbejde, fælles problemløsning og udvikling af velfærdssamfundet.

I Nordmod-projektet fremhæver vi, at den traditionelle nordiske velfærdspolitik i gennem de seneste 30 år har været præget af et nært samspil mellem den økonomiske politik, arbejdsmarkeds- og velfærdsregulering, og at modellen for den nordiske velfærdsstat er funderet på tre indbyrdes afhængige grundsøjler:

  • En solid makroøkonomisk politik funderet på frihandel og høj erhvervsaktivitet, der har skabte fundamentet for en stor offentlig sektor, fuld beskæftigelse, større social lighed og gode løn- og arbejdsvilkår.
  • Et reguleret arbejdsmarked, hvor parterne i et aftalesystem forhandler løn og arbejdsvilkår, der på en gang sikrer befolkningens levestandard, virksomhedernes konkurrenceevne, høj beskæftigelse, gode sunde arbejdsvilkår og kvalificering af arbejdsstyrken.
  • Velfærdsstatslige ordninger, som omfatter universel velfærdsservice, der sikrer udjævning af levevilkår, uddannelse til alle, høj grad af erhvervsdeltagelse og ligestilling samt et omfattende system af overførselsindkomster, som sikrer borgerne, hvis de ikke selv har en indkomst.


Grundsøjlerne i de traditionelle nordiske modeller - små åbne økonomier afhængige af den internationale handel.

Bærekraften i den nordiske model er betinget af evnen til at opretholde høj beskæftigelse. Men det er kombination af høj velstand og beskæftigelse sammen med stor social tryghed og lav ulighed, der er opnået gennem omfordeling af indkomster og skattefinansieret offentlig velfærdsservice, som er kendetegnende for modellen. Derudover er det betydelige samarbejde mellem arbejdsmarkedsparter og mellem parterne og det politiske system også et afgørende træk.

Modellen er blevet til gennem en lang historisk periode, der var præget af stigende industrialisering, nye typer af klassekampe og arbejdskonflikter, økonomiske kriser og krige. Herudaf voksede op gennem 1900-tallet en model for samarbejde mellem arbejdsmarkedets parter, for inddragelse af parterne i de politiske beslutningsprocesser og for en politisk dialog, der muliggjorde udviklingen af de nordiske velfærdsstater, vi kender i dag.

Men selv om modellen altså i dag udgør en rimelig fast struktur for velfærden i Danmark og de øvrige nordiske lande, så kræver den løbende justeringer. Nordmod-projektet viser, at evnen til at tilpasse modellen til de gældende vilkår gennem reformer også er et gennemgående træk i de nordiske lande. Reformerne afspejler centrale brudflader og udfordringer for de nordiske velfærdsstater.

Ved at kaste et blik på tre fortællinger om reformudviklingen i de sidste 30 år får vi altså en ide om, hvor vi i dag skal rette blikket hen, hvis vil vurdere modellens styrker og udfordringer. Nordmod-projektet undersøger reformer i alle de nordiske lande, men jeg vil her fokusere på velfærdsreformerne i Danmark.

Tre fortællinger om reformer
1980’erne var kendetegnet ved grundlæggende økonomiske og strukturelle ubalancer, der nødvendiggjorde justeringer inden for alle tre grundsøjler i såvel Danmark som i de øvrige nordiske lande. Krisen i 1980’erne var således afsættet for de følgende årtiers reformpolitik, hvor social- og beskæftigelsespolitikken udgjorde et helt centralt element. Her følger tre fortællinger om de danske reformer med fokus på samspillet med konjunkturer, politiske dynamikker og tendens i reformudviklingen.


1. Reformudvikling og konjunkturudvikling
Udviklingen af velfærdsreformer har været styret af politiske ideologier. Men det har også i høj grad været den makroøkonomiske udvikling og forståelsen af mekanismerne bag den økonomiske udvikling, som har haft betydning for reformudviklingen.

I Danmark blev reformerne udviklet over en periode, der i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne var præget af stigende ledighed og en opfattelse af, at jobbene ikke eksisterede. Filosofien bag efterlønsordningen (fra 1979) var således, at de ældre skulle forlade arbejdsmarkedet for at give plads for de unge. Tilsvarende var formålet med uddannelses- og sabbatordningen fra starten af 1990’erne at skabe større rotation mellem ledighed og beskæftigelse.

Derefter fulgte en periode med historisk høj ledighed og en ny forståelse af ledigheden som et fænomen, der både skyldes manglende kvalifikationer og manglende incitamenter. Op gennem 1990’erne og det meste af 2000’erne falder ledigheden betragteligt, og beskæftigelsespolitikken justeres nærmest kontinuerligt med henblik på at øge arbejdsudbuddet til et arbejdsmarked, der til stadighed efterspørger bedre kvalificeret og mere fleksibel arbejdskraft. I de sidste år inden endnu en krise sætter ind i 2008, er der betydelige flaskehalse i økonomien, og inden for flere brancher er der nærmest panik for at skaffe den rette arbejdskraft i tilstrækkelige mængder. Det sætter sine spor i social- og beskæftigelsespolitikken, der får stærkt fokus på at sende alle uden job hurtigst muligt direkte ud på arbejdsmarkedet.

Efter den nye økonomisk krise i 2008 og regeringsskiftet i efteråret 2011 modificeres forståelsen af beskæftigelsespolitikkens muligheder og rolle igen. Nu bliver det igen diskuteret, hvorvidt jobbene overhovedet findes, men til forskel fra 1980’erne, hvor man primært diskuterede den brede gruppe af arbejdsløse, handler det i dag i højere grad om jobbene til de svagere ledige.

Det er altså tydeligt (og måske ikke så overraskende), at fokus for reformerne skifter i takt med konjunkturerne og i høj grad styres af et varierende behov for at sikre et tilstrækkeligt arbejdsudbud.

2. Politisk konsensus og konflikt
Udover justeringer på baggrund af konjunkturer er det dog også bemærkelsesværdigt, at der er relativt bred politisk opbakning til reformerne. Selv om nuancerne i politikkens delelementer i en vis grad skifter med farven på den siddende regering, er mange reformer, reformjusteringer og politikpakker i alle de nordiske lande blev gennemført i forholdsvis bred politisk enighed.

I Danmark lå indholdet i de første arbejdsmarkedspolitiske reformer, der blev gennemført af Nyrup-regeringen i 1994, i umiddelbar forlængelse af de politiske skitser, der var udformet under Poul Schlüters regering i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne. Selve reformen og de efterfølgende justeringer i 1990’erne blev gennemført med brede politiske flertal – ofte i forbindelse med finanslovsforhandlingerne. Det samme gjaldt politikpakkerne Flere i arbejde, Ny chance for alle og Velfærdsaftalen, der alle blev gennemført under VK-regeringen.

Et vigtigt element i reformudviklingen i alle de nordiske lande er, at udover de politiske partier så har arbejdsmarkedets parter og andre interessenter indgået i processen. Men parternes indflydelse er kommet til udtryk på forskellige måder, og vi kan desuden spore en tendens til, at den direkte indflydelse over tiden bliver mindre. Den indirekte og mindre synlige indflydelse, der er sikret gennem råd, høringer og netværk, er dog stadig betydelig og ganske intakt.
Overordnet set har der i Danmark såvel som i de øvrige nordiske lande hovedsageligt været enighed om hovedindretningen af velfærdspolitikken. Det fælles politiske sigtemål var og er at sikre en høj beskæftigelse.
De politiske forskelle er først og fremmest kommet til udtryk gennem tilgangen til dem, der står på kanten af eller uden for arbejdsmarkedet. I forhold til denne mere udsatte gruppe af borgere går den politiske diskussion på, om beskæftigelsen bedst øges gennem kompetenceudvikling eller gennem reduktion af ydelser. Den dag i dag har vi stadig en diskussion om, hvorvidt ledighed blandt de lavest kvalificerede skyldes, at kontanthjælpen er for høj, eller at tilbuddene om uddannelse er for ringe.

3. Reformernes indhold
Så meget om de konjunkturmæssige og politiske rammer for reformudviklingen. Spørgsmålet er, hvad man så egentlig har gjort, og hvem man har gjort noget med i velfærdsreformerne. I udgangspunktet var de første aktiveringstilbud mest af alt et socialpolitisk initiativ, der skulle sikre ledige borgere mod at miste deres forsørgelsesgrundlag. Men i begyndelsen af 1990’erne, hvor ledigheden var historisk høj, får politikken et klart beskæftigelsespolitisk sigte. Målgruppen for den aktive indsats var i de første år de arbejdsløse borgere, men fra midt i 1990’erne omfattes også andre grupper af overførselsindkomstmodtagere med sociale problemer og psykiske og fysiske helbredsproblemer og en marginal eller ingen tilknytning til arbejdsmarkedet. Samfundet havde brug for, at alle voksne var i beskæftigelse, og samtidig var filosofien, at helbredelse i høj grad skulle findes i en stabil arbejdsmarkedstilknytning. Politikken fik på én gang et social- og beskæftigelsespolitisk formål.

Ser man på indholdet af de tilbud, ikke-beskæftigede borgere er blevet stillet over for, består de i alle de nordiske lande af de samme grundelementer over de seneste 30 år: jobtilbud, vejledning, uddannelse og incitamenter til at gå ind på, trække sig ud af eller blive på arbejdsmarkedet. Værktøjskassen forbliver bemærkelsesværdigt uforandret over tid, men de enkelte elementer doseres med varieret vægt og styrke over tiden.
I Danmark spiller uddannelseselementet en vigtig rolle i starten af 1990’erne. Det betragtes både som et vigtigt aktiveringstilbud og som orlovstilbud til beskæftigede borgere, der har lyst til en pause fra arbejdslivet. Op gennem 1990’erne bliver der stadig mindre fokus på uddannelse, og i 00’erne bliver uddannelse af ledige ofte omtalt som et samfundsskadeligt spild af penge. Den forestilling gøres der op med efter regeringsskiftet i 2011, hvor uddannelse af de ufaglærte og opkvalificering af de svagere ledige igen bliver et væsentligt element i reformer og aftalerne.
Som et gennemgående træk i de nordiske lande har reformerne især været præget af krav om arbejde og oplæring. Der har således været en fælles tro på, at borgernes beskæftigelsesmuligheder og incitamenter især skulle styrkes gennem ret og pligt-princippet. Men ydelserne og dermed muligheden for offentlig forsørgelse har ikke været uberørte over tiden. I Sverige og Finland har man set reduktion i ydelsesniveauerne for arbejdsløshedsunderstøttelse og sygedagpenge, og der er i flere lande sket stramninger af tildelingskriterier, været øget kontrol med tildeling og reduktion af ydelsernes varighed.
I Danmark blev arbejdsløshedsforsikringsperioden reduceret fra syv år til to år fra 1990’erne til 2011 og ydelsesniveauet reduceres for nogle grupper. Ligesom i 1990, hvor man for første gang forbandt modtagelsen af ydelser med kravet om aktivering, stod de unge også i første række ved indførelsen af et lavere niveau for kontanthjælpen midt i 1990’erne. I 2000’erne bliver ydelserne også reduceret for andre grupper af kontanthjælpsmodtagere og herunder især for indvandrere på kontanthjælp. Efter regeringsskiftet i 2011 blev de såkaldte fattigdomsydelser til særlige grupper af kontanthjælpsmodtagere afskaffet, men det lavere ydelsesniveau til de unge kontanthjælpsmodtagere blev opretholdt og udvidet til at omfatte en større målgruppe.

Velfærdsmodellens styrke og udfordring
Den økonomiske krise i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne satte altså for alvor gang i reformpolitikken i de nordiske velfærdsstater, og det med en ikke ubetydelig succes: I kraft af en fælles politisk indsats i de enkelte lande blev der relativt hurtigt skabt balance i økonomien, øget beskæftigelse og faldende ledighed. Social- og beskæftigelsespolitikken fik en centrale betydning i disse reformer. Det skyldes selvsagt den samfundsøkonomiske ubalance, der følger af at opretholde en velfærdsstat, hvor en stor andel af borgerne er afhængige af indkomsterstattende ydelser og samtidigt ikke bidrager til finansieringen af de fælles offentlige serviceydelser gennem betaling af skatter. Det er en af den nordiske velfærdsstats centrale udfordring, og det vil det også være fremover. Som jeg fremhævede i indledningen, er bærekraften i de nordiske modeller betinget af evnen til at opretholde en høj beskæftigelse.

Reformudviklingen har som nævnt til en vis grad været styret af politiske ideologier, men i højere grad af den makroøkonomiske udvikling. Høj ledighed satte fokus på at øge arbejdsstyrkens kvalifikationer, og lav ledighed på initiativer til at sende alle uden job hurtigst muligt og direkte ud på arbejdsmarkedet. Modeljusteringerne har således været – og må fortsat forventes at være – en løbende proces, der favner såvel de langsigtede strukturelle sigtepunkter som de korterevarende konjunktursvingninger. Det kan vel umiddelbart synes som en meget fornuftig prioritering – som dog ikke har været frembragt af en bevidst overordnet politisk strategi. Alligevel er det værd at hæfte sig ved, at selv om nuancerne i politikkens delelementer skifter med farven på den siddende regering, er mange reformer, reformjusteringer og politikpakker vedtaget i bred politisk enighed. Det er et kendetegn ved den nordiske model og en forudsætning for hurtig og effektiv politikjustering. Hvis man i den forbindelse skulle anbefale fremtidens politikkere noget, kunne det være, at de i højere grad skulle gøre det til en bevidst fælles politisk strategi at lade justeringerne af velfærdsreformerne følge både den strukturelle og den konjekturelle udvikling.

Uenigheden mellem de politikske blokke finder man til en vis grad – men også kun til en vis grad – i troen på effekten af økonomiske incitamenter. Et karakteristisk træk ved reformperioden er nemlig, at regulering gennem økonomiske incitamenter får større betydning over tiden. Velfærdsstaten befinder sig permanent i en balance mellem at sikre en rimelig levestandard for borgere, der er uden egen forsørgelse, samtidig med at man sikrer motivation for at yde en indsat og betalingsvilligheden i den arbejdende skattebetalende befolkning.

Reformerne har rettet sig direkte mod overførselsindkomstmodtagerne, men de har også en række væsentlige indirekte effekter. En af dem handler om at skabe legitimitet i den brede befolkning for opretholdelsen af et fintmasket økonomisk sikkerhedsnet. Man må forvente, at nye reformtiltag til stadighed vil have fokus på denne balance. Dertil kommer, at niveauet for overførselsindkomsterne må forventes at være under et konstant pres fra den offentlige sektors budgetrestriktioner og en befolkning, der forventer, at høje skattebetalinger afspejles i velfærdsservice af høj kvalitet. Det gode og stadigt ubesvarede spørgsmål er, hvor langt man kan presse overførselsindkomsterne og stadig påstå, at den nordiske velfærdsmodel er intakt.
En af de mere triste erfaringer fra den lange reformperiode er, at det er meget vanskeligt at skaffe de svageste i vores samfund en plads i samfundslivet.

Selv under en højkonjunkturperiode med betydelige flaskehalse på arbejdsmarkedet hænger mange stadig fast i overførselsindkomstsystemet. Det gælder i Danmark, og det gælder i de andre nordiske lande. For alle de nordiske velfærdsstater ligger der en udfordring i at sikre, at borgerne har lige muligheder for og lyst til at deltage i samfundslivet og i at forene ønsket om et højproduktivt samfund med ønsket om et samfund, der er rummeligt og inkluderende. Vækst og høj produktivitet er forudsætninger for at sikre alle borgere social og økonomisk tryghed. Men kravet om høj produktivitet er samtidig en barriere for, at borgere med begrænsede uddannelsesmæssige kvalifikationer får en plads på arbejdsmarkedet.

Hvis man ser tilbage, klarede de nordiske velfærdsstater sig relativt fint igennem krisen i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne. Men vi er stadig tydeligt rystede af krisen efter 2008.

Nordmod-projektet viser os, at på trods af de rystelser, kriserne medfører, så klarer de nordiske velfærdsstater sig stadig fint i sammenligning med mange andre europæiske lande, når det gælder mål som velstand, beskæftigelse, langtidsledighed, ungdomsledighed og tilfredshed med tilværelsen. De er stadig grundlæggende velfungerende økonomier med velfungerende arbejdsmarkeder og offentlige sektorer, der binder samfundet sammen og sikrer et relativt konfliktfrit, elitært samfund med en internationalt set høj levestandard for alle borgere. Men hvis de nordiske lande også fremover skal klare sig godt i den stadig mere globaliserede verden, vil det kræve løbende tilpasninger af modellen. Det efterlader to centrale spørgsmål: Vil disse tilpasninger være tilstrækkelige i forhold til at håndtere presset udefra? Og hvor langt kan vi gå, før vi reelt har opgivet den nordiske velfærdsmodel?

Forrige artikel Giver større kommuner administrative stordriftsfordele? Giver større kommuner administrative stordriftsfordele? Næste artikel Regeringsansvar vejer tungere for uerfarne partier Regeringsansvar vejer tungere for uerfarne partier
GL skoser ”popsmart” studieretning

GL skoser ”popsmart” studieretning

KRITIK: Gymnasieskolernes Lærerforening (GL) kritiserer H.C. Ørsted Gymnasiets nye, virtuelle studieretning. Formand Tomas Kepler kalder det ”bizart”, at ministeriet har givet dispensation til at søsætte den.