Kommunestørrelse og demokrati: Er der en sammenhæng?

FORSKNINGSFORMIDLING: Opfattelsen af, at lokaldemokratiet blomstrer bedre i små kommuner, er udbredt, men kommunestørrelsen har i virkeligheden kun en lille betydning for demokratiets tilstand. Det viser forskning fra SDU’s Poul Erik Mouritzen og Sune Welling Hansen.

Af Poul Erik Mouritzen 
Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet og Aarhus Universitet

og Sune Welling Hansen
Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet

En af de ældste politologiske problemstillinger handler om størrelsen af politiske systemer. 

Allerede Aristoteles skrev om emnet med de græske bystater i tankerne. Kvaliteten af politiske systemer var for ham et spørgsmål om to ting. Om systemets evne til at sørge for, at borgerne fik det, som de havde behov for; og om borgernes evne til at vælge og kontrollere de folkevalgte. 

Aristoteles var en forudseende mand for mere end 2000 år siden, for vi kan i dag genkende de to dimensioner i debatten om den danske kommunalreform under betegnelserne effektivitet og demokrati. Og som vi gør det i nutiden, pegede også Aristoteles på dilemmaet mellem de to. 

Med stigende størrelse stiger systemets kapacitet, men det sker måske på bekostning af demokratiets virkemåde. 

Hvad angår det første, har blandt andet Kurt Houlberg (KORA) lavet undersøgelser af udviklingen i effektiviteten i det danske kommunestyre før og efter strukturreformen. De tyder ikke mindst på, at der specielt på administrationsområdet har været stordriftsfordele ved at gå fra små til mellemstore kommuner. Vi vil i denne artikel dog alene holde os til det andet aspekt, demokratiet.

Strukturreformen er blevet målt og vejet
Kommuner udgør et enestående eksperimentarium for at undersøge samfundsvidenskabelige problemstillinger, herunder størrelsen på politiske systemer og demokrati. 

Sådanne undersøgelser kan groft sagt foretages på to måder: For det første kan man undersøge demokratiets virkemåde ved at sammenligne forholdene i små og store kommuner på et givet tidspunkt, hvilket har været den gængse tilgang i mange år. For det andet kan man også undersøge, hvad der sker med demokratiet, når man lægger kommuner sammen, da sammenlægninger netop går ud på at ændre og øge størrelsen på kommuner. 

Sammenlægninger på en stor skala forekommer dog sjældent, men når de opstår, er der mulighed for at anvende tilgangen, som har nogle metodiske fordele over førstnævnte, særligt hvis man har en måling før og en måling efter sammenlægningerne, hvad der kræver et vist lykketræf. Og er man særligt heldig udmøntes sammenlægningerne på en sådan måde, at vi kan betragte dem som et såkaldt kvasi-eksperiment, hvor man blandt andet har en kontrolgruppe, nemlig de kommuner, der ikke blev lagt sammen. Det er faktisk den situation, som blev skabt med den seneste danske kommunalreform, som trådte i kraft i 2007.

Det handler om ansvarlighed og lydhørhed
Et velfungerende demokrati er kendetegnet ved, at befolkningen skal kunne føre effektiv kontrol med det politiske systems beslutninger. 

Dette forudsætter igen to ting: For det første skal der eksistere en mekanisme der gør, at politikerne bliver holdt ansvarlige for deres beslutninger. Og for det andet skal der være mekanismer, der sikrer, at politikerne løbende er lydhøre overfor borgernes krav og ønsker. 

Når vi undersøger demokratiets tilstand i kommunerne, interesserer vi os derfor ofte for indikatorer, som vedrører ansvarligholdelse og lydhørhed. 

Hvis politikerne skal kunne holdes ansvarlige for deres beslutninger, skal borgerne (vælgerne) have en vis interesse for kommunalpolitikken, de skal have en viden om hvem der træffer beslutningerne (partier og personer), de skal have tillid til at politikerne handler i (lokal)samfundets interesse, og så skal de stemme når der afholdes valg. Og krydset skal ikke bare sættes ud fra hvem man pt. synes om på Christiansborg, men bør afspejle, hvad der sker lokalt. 

Hvis systemet skal være lydhørt, skal der tilsvarende eksistere kanaler, hvor borgerne kan lade deres holdninger og meninger komme til kende, borgerne skal bruge disse kanaler, de skal have tiltro til, at de folkevalgte vil lytte, og de skal tro på, at det kan betale sig at bruge kanalerne, altså at deltagelse kan gøre en forskel. Endelig er det en god indikation på lydhørheden i en dansk kommune, om borgerne er tilfredse med den service, som kommunen leverer til dem.

Hvor meget betyder størrelsen?
I 2001 blev der gennemført parallelle undersøgelser af disse forhold i fire lande, Danmark, Norge, Holland og Schweiz. Hovedresultatet fra den danske del af undersøgelse var, at demokratiets virkemåde kun på fire områder havde en sammenhæng med kommunestørrelsen. 

Tilliden til lokalpolitikerne og tilfredsheden med den kommunale service var således systematisk og statistisk signifikant større i de mindre kommuner end i de større kommuner. Tilsvarende var den politiske deltagelse gennem de politiske partier og gennem direkte henvendelser til politikere og embedsmænd systematisk større i de mindre kommuner. 

På alle andre områder var konklusionen, at kommunens størrelse var uden betydning. Det gjaldt vælgernes viden om og interesse for kommunalpolitik, deres tillid til at deltagelse kan gøre en forskel, altså det man kalder politisk selvtillid, og deres aktiviteter i lokalpolitiske grupper og aktioner. 

Der kunne ej heller findes tendenser til, at der var flere sofavælgere i de store kommuner end i de små, ligesom de landspolitiske tendensers gennemslagskraft var uafhængig af kommunestørrelse. 

Når man sammenligner forholdene i Danmark med de andre tre lande er det slående, at størrelsens effekt på demokratiets tilstand er mest begrænset i Danmark. I Norge finder vi således effekter på syv ud af ti undersøgte områder. I Danmark kun på de fire nævnte områder. 

Effekter og politiske vurderinger
En ting er, om man kan finde belæg for systematiske forskelle i demokratiets tilstand i mindre og større kommuner. Noget andet er, hvor store forskellene er. 

Mens læger kan fortælle om styrken af effekter ved at fortælle om, hvordan eksempelvis helbredelsen stiger ved brug af en bestemt pille, er det lidt sværere for samfundsforskere at finde målestokke, der umiddelbart giver mening. 

Én mulighed, man ofte anvender, er at bruge såkaldte termometerskalaer, som er skaleret fra 0 til 100. I tabel 1 har vi illustreret effekten af kommunestørrelse på de to områder, hvor vi har fundet de stærkeste effekter i Danmark: Borgernes tilfredshed med den kommunale service og deres kontakter til politikere og embedsmænd i kommunen.

Tabel 1. Beregnet effekt af kommunestørrelsen på tilfredshed med den kommunale service of intensiteten af kontakter med politikere og embedsmænd, termometerskala fra 0-100.

Kommunestørrelse Tilfredshed Kontakter
2.500 67,2 30,6
5.000  66,1  28,4 
7.500  65,6  27,0 
10.000 65,1  26,1 
15.000  64,6  24,8 
25.000  63,8  23,1 
50.000  62,8  20,9 
75.000  62,2  19,5 
100.000  61,8  18,6 

Kilde: Denters, B., Goldsmith, M., Ladner, A., Mouritzen, P. E. and Rose, L.  2014. Size and  local Democracy. Edward Elgar Publishing, table 14.4.

Før strukturreformen havde den typiske danske kommune godt 10.000 indbyggere. Lad os for eksemplets skyld sige, at vi tager fem af dem og lægger sammen til en kommune. 

Vi kan se af tabellen, at tilfredsheden i så fald, alt andet lige, vil falde på termometerskalaen fra cirka 65 til 63. Lidt større er faldet for så vidt angår borgernes kontakter til politikere og embedsmænd. Her går ”temperaturen” fra cirka 26 til 21. 

Er det så effekter, som vi skal betragte som væsentlige og  for politikere noget, de skal tage ind i overvejelserne omkring en reform af den kommunale struktur? Tja, det er jo alene en politisk vurdering: Den mangeårige formand for Landsbyerne i Danmark, Carsten Abild (V), vil formentlig sige ja, mens partifællen statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) måske vil have en anden holdning.

Vi ser små negative tendenser
Som indledningsvist beskrevet, giver kommunesammenlægninger en unik mulighed for at undersøge betydningen af størrelsen af politiske systemer for demokratiet på kommunalt plan. Unikheden består i, at vi kan komme tættere på det eksperimentelle ideal, end det ellers er muligt og derved få større vished om, hvorvidt der er tale om en egentlig årsagssammenhæng mellem størrelse og demokrati. 

I de seneste år har en række studier udnyttet denne mulighed, og resultaterne indikerer, at størrelse har nogen betydning for nogle aspekter af lokaldemokratiet. 

Resultaterne viser, at der er en svag til moderat negativ sammenhæng mellem stigningerne i kommunestørrelsen som følge af sammenlægningerne og borgernes lokalpolitiske selvtillid, borgernes tillid til deres lokalpolitikere (særligt politikernes lydhørhed), samt hvor tilfredse de er med lokaldemokratiet og med den service, som deres kommune leverer. Og et nyligt, ikke publiceret studie finder også en negativ sammenhæng mellem stigningerne i størrelse, og hvor tilknyttet man føler sig til sin kommune.

At benytte sammenlægninger til at belyse betydningen af størrelsen af politiske systemer skaber dog også nogle udfordringer, og ét vigtigt spørgsmål er til hvilken grad, det er øgningen af kommunestørrelsen eller andre aspekter ved sammenlægningerne, som skaber resultaterne. 

Dette kan til nogen grad undersøges, og resultaterne peger på, at det mere er førstnævnte end sidstnævnte. Men vi efterlades med et andet vigtigt spørgsmål som er sværere at belyse, nemlig om disse resultater er udtryk for kortsigtede tendenser, der vil rette sig indenfor en årrække, eller om de vil vedblive med at bestå på længere sigt? 

Det ser ud til at holde ved 
Der skal selvsagt gå mere tid, før vi kan prøve at give et endegyldigt svar, men foreløbige undersøgelser peger på, at der er længerevarende effekter for borgernes opfattelse af politikernes lydhørhed, og hvor tilknyttet man føler sig til sin kommune. 

Sidstnævnte er illustreret i Figur 1, som viser den gennemsnitlige følte tilknytning for borgere bosat i ikke sammenlagte kommuner, samt i sammenlagte kommuner som henholdsvis oplever en mindre stigning i befolkningstallet (benævnt mødre) og en større stigning (døtre). 

Som det fremgår, er det kun i døtrene, at vi observerer et systematisk fald i den følte tilknytning, og faldet vedbliver med at være til stede også seks år efter sammenlægningerne blev gennemført.

Figur 1. Forudsagt gennemsnitlig tilknytning til kommunen, opdelt på fortsættende og sammenlagte kommuner (døtre, mødre)

 

Kilde: Hansen og Kjær (2014)

Navnet er vigtigt
Vi har set nærmere på en mulig forklaring på disse systematiske forskelle i udviklingen i den følte tilknytning: Navngivningen af de nye sammenlagte kommuner. 

Navnet er potentielt vigtigt for borgernes følte tilknytning, da det kan fungere som en såkaldt identitetsmarkør. Stednavne er jo meget visuelle udtryk for geografiske områder såsom kommuner, og en ændring af kommunenavnet kan dermed også potentielt medføre, at man føler sig mindre tilknyttet til sin kommune. 

Resultaterne er illustreret i Figur 2, og som vi ser, forbliver tilknytningen stort set uændret i de sammenlagte kommuner der fik et nyt, og relativt neutralt navn, som eksempelvis Favrskov og Furesø, og i de kommuner som bibeholdt deres navn for eksempel Randers og Assens. 

Men i de sammenlagte kommuner, der mistede deres navn, som Tommerup, der blev til Assens, og Nørhald, som blev til Randers, ser vi et systematisk fald i tilknytningen, som også er til stede i 2013, seks år efter sammenlægningerne. 

Om hvorvidt vi også kan observerede længeresigtede konsekvenser af sammenlægningerne for andre aspekter af lokaldemokratiet er noget, vi undersøger nærmere i de kommende år.

Figur 2. Forudsagt gennemsnitlig tilknytning til kommunen, opdelt på ændring i kommunenavn

 

Kilde: Hansen og Kjær (2014)

Sammenhængen mellem størrelse og demokrati er svag
I gennem mange år har vi i Danmark haft den opfattelse, at demokratiets tilstand var tæt forbundet med kommunens størrelse. Det samme billede eksisterede i næsten alle andre lande. 

Billedet var til dels understøttet af forskning. Den nyeste forskning indikerer dog, at sammenhængen er svag eller ikke eksisterende, generelt set. 

Der findes flere forklaringer herpå: En forklaring er, at vores metoder og data er blevet bedre med tiden. En anden er, at samfundet har ændret sig. De forskelle, der tidligere var mellem land og by, er blevet mere udjævnet. Der pendles som aldrig før over kommunegrænserne, befolkningens uddannelsesniveau er også udjævnet over landet, og vi er i højere grad udsat for de samme informationer fra medierne. 

Dertil kommer imidlertid, at vi i Danmark på kommunalt plan tog det store spring, ikke i 2007 men med kommunalreformen i 1970. Det kan man se af tabel 1. 

De demokratiske tab sker nemlig primært, når man lægger meget små kommuner sammen. Tabene er mindre, når man lægger mellemstore kommuner sammen. Derfor må man antage, at det store demokratiske tab skete, da vi i 1970 lagde mere end 1000 kommuner sammen til de 275 kommuner som eksisterede frem til kommunalreformen i 2007. 

Hvad der skete i 1970 med demokratiet, har vi ikke meget systematisk viden om. Den situation er vi heldigvis ikke i for så vidt angår strukturreformen i 2007.

Forrige artikel Bilejerne kan blive klimaets venner Bilejerne kan blive klimaets venner Næste artikel Den utilfredse borger er en demokratisk perle Den utilfredse borger er en demokratisk perle
SU til EU-borgere splitter rød blok

SU til EU-borgere splitter rød blok

STUDERENDE: Hverken SF eller Radikale melder sig under Socialdemokratiets faner for at gøre det sværere for EU-borgere at få adgang til SU. Til gengæld er Enhedslisten klar til at gå dansk enegang og afprøve det ved EU-domstolen.