Professor i økonomi: EU indfører CO2-told – giver det mening?

Lige før jul blev EU enige om at indføre en told på CO2 (CBAM).

Det betyder, at virksomheder, der importerer udvalgte varer til EU, herunder cement, stål og aluminium, pålægges en ekstra omkostning: De skal købe certifikater svarende til den CO2-udledning, der er forbundet med at producere deres produkter.

Prisen på certifikaterne vil svare til prisen på emissionskvoter i EU ETS. Hvis producenten allerede har betalt CO2-prisen i sit hjemland, fratrækkes denne pris. Disse certifikater kaldes ofte også for CO2-told eller klimatold (Norge og andre EØS-lande påvirkes ikke).

Formålet med CO2-tolden er at forhindre, at EU's klimapolitik fører til tab af konkurrenceevne for EU's virksomheder, hvilket kan føre til, at produktionen af varer flyttes til lande, hvor det er gratis at udlede CO2. Dette kaldes ofte CO2-lækage. Risikoen for en sådan lækage er størst for varer, der både er emissionsintensive og relativt lette at transportere internationalt.

Siden emissionshandelssystemet blev indført i 2005, har EU beskæftiget sig med CO2-lækage. Indtil nu er tildelingen af gratis emissionskvoter blevet brugt til at forhindre en sådan lækage. Virksomheder er blevet opdelt i to hovedgrupper, hvor dem, der producerer varer, som er mest sårbare over for CO2-lækage, tildeles flest kvoter.

Formålet med CO2-afgifter er at forhindre, at EU's klimapolitik fører til tab af konkurrenceevne for EU's virksomheder

Knut Einar Rosendahl
Professor i samfundsøkonomi, NMBU

I praksis afhænger fordelingen af, hvor meget den enkelte virksomhed producerer – jo flere tons stål en stålproducent producerer, jo flere kvoter tildeles producenten (ikke samme år, men om nogle år). De gratis kvoter fungerer derfor som en indirekte produktionsstøtte. Desuden kan EU-medlemsstaterne (herunder Norge) kompensere sårbare virksomheder for højere elpriser som følge af emissionshandelssystemet.

EU vil nu erstatte de gratis kvoter med en CO2-told. Hvorfor? Europa-Kommissionen har i mange år påpeget, at gratiskvoter har uheldige skyggesider, og at tildelingen på sigt bør udfases. At stimulere produktionen af emissionstunge varer via indirekte subsidier kan kun accepteres i en overgangsperiode.

Man har derfor gradvist rettet fokus på en CO2-told som et alternativ til gratiskvoter.

CO2-told er blevet undersøgt i forskningslitteraturen siden 1970'erne, men i langt højere grad de seneste 20 år. Et generelt resultat er, at CO2-told er et mere effektivt redskab mod CO2-lækage end gratiskvoter – i hvert fald hvis CO2-tolden suppleres med eksportrestitutioner, hvilket betyder, at virksomheder, der eksporterer varer, får refusioner svarende til den CO2-pris, de har betalt.

I politiske kredse er CO2-told blevet diskuteret, men endnu ikke blevet implementeret. Den daværende franske præsident Nicolas Sarkozy (2007-2012) var en ivrig fortaler for en CO2-told, men han fik ringe støtte blandt andre EU-ledere.

Da USA var tæt på at indføre national emissionshandel under Obamas første periode, blev en CO2-told diskuteret i den foreslåede lovgivning: Hvis andre lande ikke fulgte USA og indførte en lignende CO2-told, så ville USA indføre CO2-told på import fra disse lande. I stedet var det som bekendt USA, der ikke fulgte op og dermed kan risikere at blive pålagt CO2-told i EU.

Nu bliver en CO2-told altså indført i EU fra 2026, som i første omgang går ud over cement, jern og stål, aluminium, gødning, elektricitet og brint. Er det et "quick fix"? 

Nej. Som sædvanlig ligger djævelen i detaljen.

For det første: Hvor stor er CO2-emmissionerne for at producere en vare? Det er blevet almindeligt at skelne mellem direkte og indirekte emissioner, hvor direkte emissioner er dem, der forekommer på selve fabrikken (for eksempel et aluminiumsanlæg), mens indirekte emissioner er emissioner forbundet med produktion af elektricitet og andre mellem-produkter, der anvendes af virksomheden.

Er CO2-afgift et "quick fix"? Nej – som sædvanlig ligger djævelen i detaljerne

Direkte emissioner er relativt lette at dokumentere, og virksomheden kan selv lave tiltag for at reducere disse. De indirekte emissioner er værre. Få fabrikker forsynes af egne fabrikker. I stedet er de normalt tilsluttet et større elnet. Så hvad er deres indirekte emissioner?

Europa-Kommissionen ønskede oprindeligt at inkludere indirekte emissioner fra elproduktion i beregningen af CO2-tolden, men endte med at udsætte det, fordi det var for kompliceret. Europa-Parlamentet mente derimod, at disse emissioner også skulle medtages, men har overladt det til Kommissionen at formulere detaljerne. På enkelte varer, for eksempel aluminium, er de indirekte emissioner højere end de direkte, så det er altså ikke nogen bagatel.

For det andet er virksomheder, der eksporterer ud af EU, ikke beskyttet af CO2-tolden – tværtimod. De mister de gratiskvoter, de har haft indtil nu, og hvis de importerer mellem-produkter fra lande uden for EU, risikerer de at skulle betale CO2-told på disse varer også.

En af grundene til, at EU ikke indfører eksportrestitutioner samtidig, er sandsynligvis WTO.

Der har været delte meninger blandt eksperter om, hvorvidt CO2-told og eksportrestitutioner er forenelige med GATT-reglerne, men eksportrestitutioner er nok de mest problematiske, da de isoleret set stimulerer en øget produktion og dermed også øget emissioner i de virksomheder, der modtager refusion.