Ekspert: Forenkling af udligning taber ofte til faktisk fordeling

DEBAT: De politiske stjerner skal stå gunstigt, hvis det kommunale udligningssystem skal blive både retfærdigt og enkelt, skriver Niels Jørgen Mau Pedersen fra VIVE og giver et overblik over mulige løsninger.

Af Niels Jørgen Mau Pedersen
Projektchef, cand.oecon., VIVE

Forenkling er et ædelt mål i den offentlige sektor. Regler skal gøres mere enkle. Det er et projekt for staten og Folketinget. For kommuner kan det muligvis også være relevant at tænke i forenklingsbaner.

I VIVE gennemfører vi således for tiden et projekt om såkaldt selvpåført bureaukrati, hvor formålet er at afdække, om kommunerne kan have overflødige interne regler.

Men i udligningsdebatten forsvinder forenklingsformålet ofte, når musikken spiller. Til syvende og sidst er ønsker om den faktiske fordeling – ”retfærdigheden” – vigtigst. Så målet om forenkling trækker ofte det korteste strå.

Forenklingstemaet har dog også optrådt her i debatten og ligger også bag en del af arbejdet i Finansieringsudvalget. Kunsten er her, om man kan slå to eller flere fluer med ét smæk.

For det er ikke bare et spørgsmål om, at der kan være nogle utilsigtede fordelingsvirkninger af forenkling. Selve præsentationen eller opstillingen af systemet betyder også noget politisk, idet den helst ikke skal fremprovokere flere kommunale stridigheder end nødvendigt. Og det går ikke altid hånd i hånd med forenkling.

Forenkling ville lette politikernes arbejde
Det kan det dog gøre. For eksempel da momsudligningsordningen blev ændret til en momsrefusionsordning for nogle år siden. Det var en forenklet opstilling, men flyttede reelt ikke på økonomien. I stedet for at lade kommunerne selv bidragsfinansiere momsrefusionen, ændrede man systemet, så det var staten, der lagde ud. Kommunerne “betalte” via et reduceret bloktilskud. Men da fordelingsvirkningen af ordningen ikke mere var synlig, forsvandt al diskussion – inklusiv beklagelser – om ordningens udlignende effekter som dug for solen.

Kunne man så også lave sådan en forenklende præsentation på det egentlige udligningssystem? Så ville det fremover være lettere at være kommune-folketingspolitiker.

Faktisk forsøgte man lidt i den retning ved kommunalreformen. Man ændrede således landsudligningen fra at være et mellemkommunalt system, som balancerer betalingerne mellem modtagere og bidragsydere, til at være et (næsten) statsfinansieret system. Staten brugte simpelthen det meste af bloktilskuddet til at finansiere udligningen. I dag er det derfor ”kun” ni kommuner, der direkte betaler til landsudligningen (4½ milliard kroner i 2018), mens alle andre modtager (52½ milliard kroner).

Så skulle de fleste vel være glade? Sådan er det dog ikke gået. Dels er der jo stadig fordelingsnøglen at diskutere. Og dels har kommunerne nok ræsonneret, at det bloktilskud, som staten bruger til udligning, havde de alternativt fået deres indbyggertalsandel af. Anskuet sådan er det ikke kun de få milliarder fra de ni kommuner, men et langt større beløb – cirka 18 milliarder kroner – fra 34 kommuner, der flyttes til modtagerkommunerne. Det er nu det høje beløb, der indgår i debatten, så øvelsen lykkedes ikke denne gang.

Gennemskuelige udligningstal – med det hele
Men det er selvfølgelig ikke noget argument for at opgive forenkling og en god og gennemskuelig præsentation af udligningstallene. Der dokumenteres allerede meget omhyggeligt, og lovforslag underbygges af byrdemæssige beregninger på kommuneniveau.

Men der kan muligvis gøres endnu mere for at ”regne det hele med” og præsentere tallene i sammenhæng. Visse særlige tilskuds-/udligningsordninger kunne skrives ind i udligningsloven og måske direkte inkorporeres i de kendte, generelle ordninger, såsom landsudligningen.

Det vil ikke altid være realistisk eller hensigtsmæssigt, når særlige formål skal tilgodeses. Men der kan for eksempel peges på det finansieringstilskud på nu 3½ milliard kroner, som siden 2013 ”ekstraordinært” er givet til kommunerne. 2 af de 3½ milliard kroner fordeles fra noget, der minder om en udligningsmæssig vinkel.

"Det kræver en dyb indånding"
Hvis formålet blandt andet er at udligne, anvendes dog en særdeles primitiv metode: Alene kommuner, der overskrider en vis tærskel (størrelsen af skattegrundlaget eller det strukturelle underskud) får andel i de 2 milliarder kroner – og de får til gengæld præcis lige meget (per indbygger).

Der er med andre ord ingen hensyntagen til forskelle i udligningsbehov mellem svage og stærkere kommuner, og der tages heller ikke hensyn til et overudligningsproblem, når en kommune, der befinder sig tæt på tærsklen det ene år, mister et større millionbeløb, hvis den rammer på den “forkerte” side af tærsklen det næste år, for eksempel ved en fremgang i skattegrundlaget.

Disse svagheder kunne rettes op via en “retfærdig” forenkling, hvor beløbet indgik i det almindelige udligningssystem. Men det er ikke let og kræver en dyb indånding (og de politiske stjerner skal stå gunstigt), blandt andet fordi der vil være fordelingsmæssige ændringer i det.

Forrige artikel Landdistrikter: Geografi må ikke afgøre muligheden for et værdigt liv Landdistrikter: Geografi må ikke afgøre muligheden for et værdigt liv Næste artikel Frank Jensen: Regeringen fortsætter strafaktion mod hovedstaden Frank Jensen: Regeringen fortsætter strafaktion mod hovedstaden