En god embedsmand skal være besværlig

Den moderne embedsmand er fleksibel og pragmatisk. Han er en dygtig strateg og er ivrig for at vise sine politiske evner. Men dette nye embedsmandsideal er problematisk, mener Pernille Boye Koch, lektor i offentlig ret ved Roskilde Universitet. Når de klassiske embedsmandsdyder som saglighed og sandhed trænges i baggrunden til fordel for de strategiske evner, opstår der grelle fejl i embedsførelsen.

Det er diagnosen stillet i en ny bog, som Pernille Boye Koch har skrevet sammen professor emeritus i statskundskab, Tim Knudsen. I bogen, som har titlen “Ansvaret der forsvandt”, stiller de to forfattere skarpt på de seneste års skandalesager for at finde ud af, hvad der er galt med det nuværende embedssystem, og hvordan man kan rette op.

“Der var simpelthen en masse sager, som var uforståelige for os. Vi undrede os over, hvordan det kunne ske, at fejlene fandt sted. Hvorfor var der ikke nogen, der sagde fra?” spørger Pernille Boye Koch.

Efterlyser politisk tæft
Hun mener, at man i stedet for idealet om den fleksible embedsmand, hvor det meste kan lade sig gøre, skal finde tilbage til ideen om, at den gode embedsmand er den embedsmand, der siger fra.

“Den besværlige embedsmand, som siger nej og stop, er jo rent faktisk den, der hjælper ministeren,” siger Pernille Boye Koch.

Mange af sagerne opstår, ifølge Pernille Boye Koch, fordi embedsmandsidentiten har ændret sig og er blevet mere mudret. Det kan helt konkret ses i jobannoncerne fra ministerierne, hvor “politisk tæft” og “evne til politisk-strategisk rådgivning” efterlyses stort set hver eneste gang, en embedsmandsstilling slås op.

Det er ikke personerne, man skal gå efter. Man skal spørge: Hvad var det i systemet, der gik galt, og hvordan kan vi undgå, at det går galt i fremtiden?

Pernille Boye Koch
Forfatter, "Ansvaret der forsvandt"

“Vi kan se, at forventningerne til embedsmanden er blevet ændret over tid, når vi ser på stillingsannoncerne. Modsætningen er 1960’ernes jobopslag, hvor man ville søge en ‘jurist med første karakterer’. Det er et lidt komisk modbillede, men det siger noget om, at hvor man tidligere havde snævre, faglige forventninger, så efterspørger man nu evnen til at gå ind i det politiske,” siger Pernille Boye Koch.

Selvom rolleforventningerne til embedsmænd er blevet forandret, er de traditionelle krav om lovlighed, saglighed og sandhed ikke forsvundet. Men de nye krav om at kunne begå sig politisk - og i medierne - kommer som et nyt lag oveni i de gamle krav. Og det giver problemer for embedsmændene.

“De nye krav kan nogle gange være i modstrid til de gamle krav. Det sætter jo embedsmændene i nogle ret vanskelige dilemmaer,” siger Pernille Boye Koch.

Embedsmænd vil være med
Ministerierne har ændret sig, i og med at ministerrollen har udviklet sig fra at være reaktiv og udførende til at have flere opgaver i initiativfasen. Samtidig er mediebilledet et andet i dag, og det giver ministerens mere pressede arbejdsvilkår og et større behov for at have medarbejdere, der kan varetage politiske og rådgivende funktioner. Det er en af forklaringerne på de ændrede forventninger til embedsmændene, men udviklingen skyldes også, at embedsværket selv gerne har villet spille på den politiske bane.

“Jeg tror, der er mange embedsmænd, der synes, det er sjovere at være med til at få ideerne, i stedet for den gammeldags, reaktive rolle, hvor man sidder og træffer afgørelser i sager,” siger Pernille Boye Koch.

Man har holdt fast i forestillingen om, at embedsværket er neutralt og uafhængigt af skiftende regeringer, mens realiteten er blevet, at især de højest placerede embedsmænd spiller en større politisk, strategisk og mediemæssig rolle. Konsekvensen bliver, at ansvaret for beslutningerne bliver diffust, og måske i sidste ende forsvinder. Pernille Boye Koch og Tim Knudsen peger på, at i mange af de store sager blev ingen draget til ansvar. Heraf kommer titlen på bogen: Ansvaret der forsvandt.

Kollektivt ansvar, ikke individuelt
Men skal man overhovedet placere et ansvar? Det er Pernille Boye Koch ikke så sikker på. For mange af de uhensigtsmæssigheder, som er i systemet, skyldes, at man vil individualisere ansvaret. Hun mener, at man i stedet skal fokusere på kollektive ansvar, og ikke enkeltpersoners konkrete fejl.

“Det er ikke personerne, man skal gå efter. Man skal spørge: Hvad var det i systemet, der gik galt, og hvordan kan vi undgå, at det går galt i fremtiden?” siger Pernille Boye Koch.

Hun fortæller, at de to forfattere har frygtet, at bogen ville blive opfattet, som om de ville hænge enkelte personer eller partier ud, fordi personhistorier altid er saftigere for medierne. De vil hellere tale om systemer og principper.

“Det interessante er, hvad det er for en kultur, der gør, at de her sager kan finde sted,” siger Pernille Boye Koch.

Politiske embedsmænd eller ej
Systemet kalder på reformer. Det er en af forfatternes væsentligste konklusioner, men præcis hvilke reformer vil de ikke give et endegyldigt svar på. De lægger dog flere forskellige forslag frem til, hvordan man kan omorganisere i ministerierne, så det politiske pres på embedsværket kan lettes. Forslagene omhandler forskellige former for politiske hjælpere til ministre, som man kender det fra Storbritannien med juniorministre eller fra EU-Kommissionen med politiske kabinetter.

Mens mange tegner et skrækbillede af disse politiske hjælpere og fremhæver det neutrale embedsværk som idealet, så er Pernille Boye Kochs pointe, at embedsmændene allerede er blevet fedtet ind i politik.

“Man skal lade være med at tro, at embedsmænd kun er politiske, hvis man kalder dem for ‘statssekretærer’ eller ‘kabinetter’. Udviklingen har gjort, at vi har fået politiske embedsmænd. Så lad os tale om det, i stedet for have den her illusion om at embedsmænd stadig blot er reaktive,” siger hun.

På den ene side kan man forestille sig, at indførelsen af statssekretærer eller andre politiske embedsmænd kan føre til, at det traditionelle embedsværk kan vende tilbage til fordums dyder og holde sig væk fra “snavset”, som Pernille Boye Koch siger. Men det kan også have den modsatte effekt: At det politisk-strategiske kommer til at fylde endnu mere, fordi der kommer flere politisk ansatte i ministerierne, hvilket vil betyde flere forventninger til embedsmændene om at tage politiske hensyn. Det er der ikke noget klart svar på, erkender Pernille Boye Koch.

“Vi er meget klare omkring, at forslagene har deres fordele og ulemper. Men vi mener, at man bliver nødt til at diskutere og i hvert fald overveje nogle ændringer. Der sker altså nogle fejl i systemet, og embedsmændene bliver sat i nogle dilemmaer, så vi bliver nødt til at tage det op,” siger Pernille Boye Koch.

Systemet hæmmer reformer
Hun påpeger dog, at der i embedsværket kan være stærke systeminteresser på spil, der gør det svært at reformere. Udsigten til tab af magt og prestige, hvis de strategiske opgaver flyttes fra de nuværende topembedsmænd til kabinetter eller statssekretærer, skaber en intuitiv modvilje øverst i hierarkierne. Men også almindelige embedsmænd kan føle sige truet af reformdiskussionen.

“DJØF’ere er generelt set under pres, og de føler, at de bliver hugget på, og at deres status i offentligheden er smadderdårlig. Derfor tror jeg også, at man helst ikke vil tale åbent om fejlene, af frygt for at det kommer til at se ud, som om DJØF’ere ikke er gode nok til at leve op til de klassiske dyder,” siger hun.

Første skridt er at komme sig over berøringsangsten for at tale om problemerne. Pernille Boye Koch understreger, at der er behov for selvransagelse på alle niveauer, og på topchefplan skal man diskutere, om man er med til at skabe en kultur, hvor politiske hensyn trumfer de saglige.

“Det lyder måske lidt hippie-agtigt, men det allervigtigste er, at man får talt om det hele vejen rundt. Også i ministerkredsen skal man tage diskussionen om, at den gode embedsmand også kan være den, der siger stop og nej. Er man blevet for dårlig til at acceptere, når embedsværket siger fra?”

“Ansvaret der forsvandt - om magten, ministrene og embedsværket” udkommer 1. oktober på forlaget Samfundslitteratur.

Pernille Boye Koch er cand.jur og ph.d. fra Københavns Universitet og folketingskandidat i Københavns Storkreds for Radikale Venstre.