Lektor: Debat om budgetlov bør også handle om magtforholdet mellem regeringen og Folketinget

Den danske budgetlov står over for at skulle revideres. Aftaleparterne bag det ”nationale kompromis om dansk sikkerhedspolitik” har tilkendegivet, at én del af dette bliver en hævning af grænsen for den såkaldte strukturelle saldo.

Derudover har budgetloven været genstand for en betydelig debat over de sidste par år herunder i Altinget. Imidlertid har, som jeg ser det, debatten om budgetloven været præget af nogle (delvise) misforståelser og udeladelser.

Her tror jeg, at noget af den forskning, der har været i finanspolitiske regler generelt, kan være med til at kaste lidt mere lys over, hvordan denne type institutioner virker og bidrage til debatten.

Den danske budgetlov er én del af en global trend vedrørende finanspolitiske regler. Altså regler der indfører begrænsninger på offentlige udgifter, underskud eller gæld. Hvor disse regler var sjældne i 1980'erne, er omtrent en tredjedel af verdens lande i dag underlagt én eller flere finanspolitiske regler.

Denne udvikling har ansporet forskere til at kigge på deres konsekvenser, herunder for nogle af de områder, som for eksempel den dansk budgetlov og finanspolitiske regler generelt enten hyldes eller anklages for.

Behøver ikke være grøn hæmsko

Af de negative konsekvenser af finanspolitiske regler, der ofte nævnes, er, at de forhindrer brugen af finanspolitik til at afbøde økonomiske kriser, og at de er en hæmsko i forhold til den ”grønne omstilling”.

Budgetloven og de tilhørende finanspolitiske styringsværktøjer er rigide og fordrer kortsigtet tænkning blandt danske kommuner.

Lasse Aaskoven
Lektor, Institut for Statskundskab, SDU

Fokus på forhindring af offentlige underskud skulle gøre det sværere at bruge ekspansiv finanspolitik i krisetider og dermed ”glatte” økonomiske konjunkturer ud. Problemet med dette argument er, at forskning indikerer, at lande med ”strengere” finanspolitiske regelsæt faktisk har mere konjunkturdæmpende finanspolitik og måske endda mere stabile konjunkturer.

Årsagen er måske, at konjunkturdæmpende finanspolitik også handler om at udvise mådehold i ”gode tider”, hvor fristelsen til at bruge ekstraordinære skatteindtægter og lave renter på at øge offentlige udgifter kan være stor.

Dette kan finanspolitiske regler være med at forhindre ved at ”tvinge” politikere til flerårige rammer for finanspolitikken og holde øjnene på, hvorvidt udvidelse af offentlige udgifter kan finansieres uden for de ”gode tider”.

Derudover indeholder finanspolitiske regelsæt, såsom den danske budgetlov, faktisk ofte elementer, der muliggør en midlertidig finanspolitisk lempelse i forbindelse med kriser og lavkonjunkturer, herunder fritagelse af offentlige investeringer og konjunkturfølsomme udgiftsposter fra regeldækningen.

I forhold til finansieringen af langsigtede offentlige investeringer i infrastruktur og ”grøn omstilling”, der ofte finansieres ved offentlig låntagning, er et andet fund fra forskningen i finanspolitiske regler, at lande med finanspolitiske regler har lavere låneomkostninger.

Selvom lande med finanspolitiske regler altså kan have nogle begrænsninger på deres offentlige låntagning, kan de faktisk låne billigere end lande uden og har derfor måske faktisk bedre adgang til at kunne foretage langsigtede investeringer. I dette perspektiv kunne finanspolitiske regler lige så vel være et redskab i at fremme langsigtede investeringer, herunder i grøn omstilling, som en hæmsko.

Giver friere rammer mere langsigtede beslutninger?

Et andet kritikpunkt er, at budgetloven og de tilhørende finanspolitiske styringsværktøjer er rigide og fordrer kortsigtet tænkning blandt for eksempel danske kommuner, som Arbejderbevægelsens Erhvervsråd skriver på Altinget.

Det er naturligvis rigtigt, at aktører ofte reagerer strategisk på finanspolitiske regler, hvilket kan give anledning til ikke-intenderede og uhensigtsmæssige konsekvenser. Imidlertid er der grund til at være skeptisk overfor opfattelsen, at beslutningstagere - såsom kommunalpolitikere - nødvendigvis har det langsigtede perspektiv for øje, når de er ”fri” for institutionelle begrænsninger såsom finanspolitiske regler.

Som det har været påpeget af både tilhængere og skeptikere af ”rigide” rammer for kommunernes økonomi, var kommunale budgetoverskridelser et centralt problem førend de nye styringsværktøjer til kommunerne - herunder budgetloven - trådte i kraft.

Tidligere forskning i budgetoverskridelser i danske kommuner indikerer da også, at kortsigtede politiske hensyn, herunder valgkalenderen, kan påvirke tendensen til budgetunderskud og fluktuationen i kommunale udgifter. Noget forskning indikerer dog, at finanspolitiske regler hæmmer tendensen til, at offentlige udgifter pumpes op i valgår.

I dette perspektiv kunne man således lige så vel argumentere for, at ”strengere” finanspolitiske regler ”tvinger” kommunerne til at tage et mere langsigtet perspektiv på deres økonomi eller i hvert fald mindsker betydningen af visse kortsigtede (politiske) incitamenter.

Eventuelle overvejelser om øget fleksibilitet i den kommunale finanspolitiske styring og i budgetloven generelt, herunder hævning af underskudsgrænsen på den strukturelle saldo, bør have dette for øje.