Styringskløft mellem Finansministeriet og kommuner

Af Jacob Torfing og Tobias Bonne Køhler
Henholdsvis professor i politik og institutioner ved Roskilde Universitet og specialestuderende på forvaltningsuddannelsen ved Roskilde Universitet

Der har det sidste årti været en intensiv debat om, hvordan den offentlige sektor skal styres og indrettes. Debatten har blandt andet fokuseret på effekten af udlicitering, fordele og ulemper ved de voksende dokumentationskrav og behovet for afbureaukratisering og tillidsbaseret ledelse. Debatten handler imidlertid i sidste ende om, hvilket styringsparadigme der bedst løser de problemer og udfordringer, som den offentlige sektor står overfor.

Styringsparadigmer er betegnelsen for en mere eller mindre sammenhængende forestilling om, hvordan den offentlige sektor skal styres, organiseres og ledes. I udgangspunktet blev den offentlige sektor indrettet som en bureaukratisk organisation, der blev styret af politikerne og udøvede autoritet og myndighed over for borgerne ved dels at regulere det økonomiske og sociale liv og dels at træffe afgørelser om tildeling af service- og kontantydelser til borgerne.

Fra midten af 80’erne og frem blev denne form for ’Old Public Administration’ gradvist afløst af ’New Public Management’. Det nye styringsparadigme så i højere grad den offentlige sektor som en serviceleverandør end som en myndighed. Ambitionen var at skabe bedre og billigere service ved hjælp af privatisering, udlicitering og fritvalgsordninger kombineret med en øget brug af strategisk ledelse baseret på mål- og rammestyring, løbende resultatmåling og bonusløn. Effektiviteten skulle øges ved at drive den offentlige sektor på samme måde som den private sektor.

Med nye folk på en række centrale poster i Moderniseringsstyrelsen, Kommunernes Landsforening og de kommunale chefforeninger er der alt i alt et godt udgangspunkt for dialog og samtale, der kan skabe styringsmæssig samklang og synergi i den offentlige sektor.

Jacob Torfing og Tobias Bonne Køhler
Hhv professor og specialestuderende ved Roskilde Universitet

Kritikken af New Public Management
New Public Management har på mange områder været en gevinst for den offentlige sektor. Der er kommet styr på budgetterne, man har sparet penge gennem udlicitering, de offentlige ledere er blevet opkvalificerede, borgernes ønsker og behov er sat i centrum, og der er skabt en sund evalueringskultur i den offentlige sektor. I de senere år har der imidlertid været en voksende kritik af New Public Management, der peger på, at den måske har haft sin tid, og at der er behov for nytænkning.

Kritikken er ikke kun fremsat af utilfredse medarbejdergrupper, men også af politikere, offentlige ledere, konsulentfirmaer og en lang række danske og internationale forskere. Sidstnævnte har dokumenteret, at New Public Management rummer en række utilsigtede negative konsekvenser, giver et faldende udbytte over tid og generelt har svært ved at indfri sine løfter.

Hvis det er rigtigt, at kommunerne og Finansministeriet går i hver sin forvaltningspolitiske retning, så har vi et problem. For det betyder nemlig, at Finansministeriet har mistet evne til at sætte kursen for den offentlige sektor, eftersom kommunerne ikke længere lytter til det, der kommer fra oven.

Jacob Torfing og Tobias Bonne Køhler
Hhv professor og specialestuderende ved Roskilde Universitet

De utilsigtede negative konsekvenser viser sig i forbindelse med de øgede dokumentationskrav, der sluger ganske mange ressourcer, fører til en uhensigtsmæssig skævvridning af indsatsen og virker demotiverende, når den opfattes kontrollerende. Der er også eksempler på, at armslængdestyring fører til forringet kommunikation og dårligt samarbejde mellem de forskellige niveauer i styringskæden, og at etablering af specialiserede forvaltningsenheder og udlicitering til private leverandører skaber en fragmenteret offentlig sektor med et enormt behov for tværgående koordination. Endelig er der tegn på, at kontraktstyring baseret på detaljerede produktionsmål hindrer samarbejdsdrevet innovation.

Det faldende udbytte af New Public Management viser sig eksempelvis i anvendelsen af LEAN-baserede rationaliseringsstrategier, som over tid har svært ved at levere de samme spektakulære gevinster, efterhånden som de åbenlyse designfejl er blevet rettet. Det viser sig også i udliciteringen af offentlig service. Her afslører en systematisk gennemgang af de empiriske resultater fra ind- og udland, at den gennemsnitlige økonomiske gevinst ved udlicitering er faldet støt fra ti til 15 procent i perioden 2000-05 og fem til syv procent i perioden 2005-10 til kun to til tre procent i perioden 2010-2015.

Dertil kommer, at Hood og Dixon i en opsigtvækkende bog viser, at New Public Management ikke har indfriet sit ønske om at skabe en offentlig sektor, der fungerer bedre og koster mindre. Analysen af udviklingen i den engelske offentlige sektor afdækker, at den offentlige sektors driftsomkostninger målt i faste priser er steget i perioden 1980-2010, samtidig med at utilfredsheden med den offentlige sektor er vokset.

New Public Governance slår til
Kritikken af New Public Management har stimuleret interessen for det nye styringsparadigme, der går under betegnelsen ’New Public Governance’. Hvor New Public Management fokuserede på de offentlige lederes bidrag til at skabe øget effektivitet, fokuserer New Public Governance på at mobilisere viden og ressourcer med henblik på at løse komplekse samfundsproblemer på en måde, der både skaber effektivitet, demokrati, innovation og fælles ansvar.

Den offentlige sektor skal omdannes til en arena for samskabelse. Politikernes politiske ledelse skal styrkes ved at skabe et langt tættere samspil med borgerne, foreninger og private virksomheder, sådan som det eksempelvis sker i Gentofte Kommune. De fagprofessionelle grupper skal arbejde sammen på tværs af de organisatoriske grænser og administrative siloer for at sikre vidensdeling, koordination og helhedsorienterede løsninger. Medarbejdernes engagement og kompetencer skal styrkes gennem tillidsbaseret styring og ledelse. Borgerne skal inddrages i konkrete samskabelsesprojekter, hvor de enten som brugere medvirker til at producere egne velfærdsløsninger eller som frivillige deltager i at udvikle og tilbyde løsninger til andre end dem selv. Foreninger og virksomheder skal indgå i netværk og partnerskaber med offentlige organisationer med henblik på at løse komplekse problemer.

Udfordringen til de offentlige ledere er enorm. Det er nemlig i høj grad deres opgave at mobilisere og aktivere offentlige og private aktører og få dem til at samarbejde i de nye overlappende arenaer, der vokser frem på forskellige fysiske og digitale platforme.

Styringskløft i den offentlige sektor?
Hvor New Public Management i høj grad blev introduceret fra oven og ned af Finansministerielle embedsmænd, der var trætte af offentligt ansattes slendrian og gerne ville have styr på den offentlige sektor, så er New Public Governance vokset frem forneden i kommuner, der dagligt står over for komplekse samfundsmæssige problemer, som de har ansvaret for, men ikke har haft instrumenterne til at løse. Kommunerne er i de senere år gået nye veje og arbejder ihærdigt med borger- og medarbejderinddragelse, tværgående samarbejde, offentlig-private partnerskaber, tillidsbaseret ledelse og nye politiske arbejdsforhold for kommunalpolitikerne.

Kommunaldirektørforeningen har skubbet bag på den kommunale nyorientering og ved flere lejligheder krydset klinger med embedsmænd fra Finansministeriet. Fornemmelsen har været, at der langsomt var ved at udvikle sig en styringskløft mellem den NPG-inspirerede styringspraksis i kommunerne og fortsættelsen af NPM-linjen som Finansministeriet – i mere eller mindre tæt samarbejde med Kommunernes Landsforening – har været fortaler for.

Hvis det er rigtigt, at kommunerne og Finansministeriet går i hver sin forvaltningspolitiske retning, så har vi et problem. For det betyder nemlig, at Finansministeriet har mistet evne til at sætte kursen for den offentlige sektor, eftersom kommunerne ikke længere lytter til det, der kommer fra oven. Omvendt betyder det også, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang understøttes i at gå nye veje i udviklingen af den offentlige sektor. Endelig kan den styringsmæssige divergens betyde, at sammenhængskraften i den offentlige sektor forsvinder. Det er således af stor vigtighed at undersøge, om der empirisk kan identificeres en styringskløft i den danske offentlige sektor.

Kommuneaftaler er domineret af NPM
Finansministeriets såkaldte ’moderniseringsredegørelse’ har siden begyndelsen af 80’erne anbefalet udbredelsen af forskellige NPM-inspirerede styringstiltag. At begejstringen for New Public Management ikke er blevet mindre med årene, blev stadfæstet med notatet om ’God arbejdsgiveradfærd i staten’ i 2014, som udmaler, hvordan administrative mål skal omsættes til individuelle mål for medarbejderne, hvis præstationer skal måles og gives en karakter, der efterfølgende kan veksles til en bestemt resultatløn. Mere rendyrket NPM-tangegang skal man lede længe efter.

Spørgsmålet er imidlertid, hvordan NPM-paradigmet er slået igennem i de årlige kommuneaftaler, som Finansministeriet indgår med Kommunernes Landsforening. Vi har analyseret kommuneaftalerne i perioden 2011-16, der alle definerer hovedudfordringen som behovet for at opretholde og udvikle det kommunale serviceniveau inden for snævre økonomiske rammer. Når man ser på, hvordan kommunerne så skal klare denne svære omstilling, er alle anbefalinger med enkelte undtagelser inspireret af New Public Management.

De gennemgående temaer er således klassiske NPM-instrumenter i form af mål- og rammestyring, bedre økonomistyring, billigere indkøb, fokus på kerneopgaverne, effektivisering, rationalisering, deregulering og udlicitering. Der er kun ganske få eksempler på NPG-inspirerede styringstiltag i form af satsning på tværgående samarbejde og samskabelse, tillidsbaseret ledelse og offentlig innovation, som alle stammer fra Tillidsreformen, som daværende Økonomi- og Indenrigsminister Margrethe Vestager (R) indgik med arbejdsmarkedets parter i 2013. Det er med andre ord ikke ideer, der er groet i Finansministeriet.

Konklusionen er således klar: New Public Management er vejen frem for kommunerne. Det handler om effektiv ressourceudnyttelse fremfor mobilisering af nye ressourcer og samarbejdsdrevet innovation.

Ny kommune-survey
For at undersøge, i hvilket omfang kommunerne abonnerer på henholdsvis NPM- og NPG-relaterede styringsopfattelser, har vi gennemført en survey blandt kommunale ledere. Undersøgelsen omfatter ledere på niveau et, to og tre fra både det tekniske og sociale område i samtlige kommuner. De er blandt andet blevet bedt om at vurdere, i hvilken grad der i deres organisation er fokus på en række forskellige styringsredskaber. Styringsredskaberne blev præsenteret i tilfældig rækkefølge uden reference til noget styringsparadigme. Svarprocenten var på 44 procent (N = 120), og svarfordelingerne er præsenteret i følgende tabel:

Højre kolonne viser opinionsbalancerne, som er lig med andelen, der svarer i høj eller meget høj grad, minus andelen, der svarer i lav grad, meget lav grad eller slet ikke. Opinionsbalance kan således ses som et udtryk for, om der generelt set er fokus eller ikke fokus på et givent styringsredskab. Resultatet er overraskende klart: Mens der kun er positive opinionsbalancer for tre NPM-styringsredskaber (’fokus på kerneydelsen’, ’mål- og resultatstyring’ og ’benchmarking’), så er der positive opinionsbalancer for samtlige NPG-inspirerede styringstiltag, på nær ’strategiske partnerskaber’, som går i et lille minus. Der synes således samlet set at være et betydeligt større fokus på NPG- end NPM-relaterede styringsredskaber i kommunerne.

Sammenholdt med ovenstående analyse af indholdet i kommuneaftalerne kan det altså konstateres, at der er en betydelig styringskløft mellem Finansministeriets og kommunernes styringstænkning. Kommunerne går nye veje på trods af, at Finansministeriet anbefaler, at de fastholder og på flere områder intensiverer NPM-sporet.

Behov for dialog
Det er ikke i længden holdbart, at top og bund i den offentlige sektor går i hver sin forvaltningspolitiske retning og abonnerer på forskellige styringsparadigmer, der på flere punkter rummer modsatrettede anbefalinger. Løsningen på problemet er dialog, dialog og atter dialog, så de bedste ting fra NPM-epoken kan fastholdes, og nye NPG-styringstiltag kan udvikles forneden og understøttes af initiativer fra oven. I en tid med store udfordringer og komplekse tværgående problemer er de trængte kommuner simpelthen pisket til at finde nye ressourcer både internt og eksternt.

Dialogen om fremtidens kommunale styring kunne eksempelvis finde sted i styringslaboratorier, der samler borgere, kommuner, regioner og ministerier til en diskussion om, hvordan man udvikler styringsmæssige løsninger på konkrete samfundsproblemer og udfordringer. Den forrige regering havde planer om etablering af sådanne styringslaboratorier, som kan graves frem af mølposen. Hvis det ikke sker, må der skabes andre lignende dialogfora. Med nye folk på en række centrale poster i Moderniseringsstyrelsen, Kommunernes Landsforening og de kommunale chefforeninger er der alt i alt et godt udgangspunkt for dialog og samtale, der kan skabe styringsmæssig samklang og synergi i den offentlige sektor.