Bo Lidegaard: Fremtidens embedsmand er fanget mellem Facebook og DF

Af Bo Lidegaard
Historiker og forfatter, aktuel med bogen "Danmark i krig 1991-2011"

Siden opbygningen af den moderne danske centraladministration i 1960’erne har vi haft både en af den vestlige verdens forholdsmæssigt største og en af de mest velfungerende offentlige forvaltninger. Forvaltningen er en stabiliserende, potentielt overmægtig og afgørende aktør i den danske samfundspagt.

Betydningen understreges kun af, at undersøgelser peger på den effektive forvaltning som en af de afgørende forudsætninger for den iøjnefaldende økonomiske og sociale succes, en række små lande, blandt dem ikke mindst de nordiske, er kendt for. Forvaltningen er med andre ord ikke bare en Fenrisulv, der altid gerne vil vokse, og som truer med at bide hånden af enhver politiker, der gerne vil lænke den. Alligevel må vi konstatere, at tilliden til centraladministrationen og dens embedsmænd daler, og der med rette eller urette i stigende grad sættes spørgsmålstegn ved dens troværdighed.

Ofte identificeres problemet med øgede krav til politisk rådgivning af ministeren. Det er en udbredt myte, at embedsmænd nu langt mere end før stilles over for krav om politisk rådgivning – for ikke at tale om direkte politikudvikling. Men rollen som politisk rådgiver er ikke ny. Det er tværtimod lige så gammel som den moderne forvaltning – og i øvrigt også meget ældre end den.

Det betyder, at ministre i voksende omfang står i situationer, hvor de med dårlige sager enten må gå ”frivilligt” eller forsøge at skubbe ansvaret over på embedsapparatet og dermed gøre fælles sag med de magtfude, men ansvarsfri partier i undsigelsen af embedsapparatet som stift, ufleksibelt og fejlbehæftet – eller måske ligefrem løgnagtigt.

Bo Lidegaard

Ledende embedsmænd har i mange år været dybt engageret i politisk sparring og ideudvikling med skiftende ministre fra hele den regeringsbærende del af det politiske spektrum. Når vi hører så lidt om det, er det, fordi arbejdsdelingen er klar og typisk velfungerende: Embedsmanden holder kæft udadtil, ministeren står for den politiske kommunikation.

Problemet har andre rødder, som har at gøre med to udviklingstræk, der siden årtusindskiftet har forandret vilkåret for at være minister: de helt nye vilkår for politisk kommunikation – og fremvæksten af indflydelsesrige og store parlamentariske partier, læs: især Dansk Folkeparti og Enhedslisten, der, i hvert fald indtil videre, har fravalgt ansvaret som regeringsbærende.

Embedsmanden holder kæft udadtil, ministeren står for den politiske kommunikation.

Bo Lidegaard

Kommunikation og kabinet
Ændringerne i mediebilledet har at gøre med både hast og antallet af platforme. Hastigheden er skruet voldsomt op, og nyhedshjulet kører døgnet rundt i det, nogle kalder 24/7-samfundet.

Tendensen styrkes af, at dagspressen i samme periode har mistet sin evne til at sætte den politiske dagsorden. De sociale medier har brudt pressens monopol på at forbinde de valgte med vælgerne, og dermed dramatisk svækket pressens evne til at sætte dagsordenen og agere kritisk vagthund. Politikerne kan gå uden om den kritiske presse og kommunikere direkte med vælgerne – og de gør det i stigende omfang.

Det har mange fordele, men udviklingen går ikke i retning af en stadig mere nuanceret dialog og større inddragelse. Den går i retning af en ufiltreret kommunikation fra formelle og uformelle magthavere til vælgere, garneret med systematisk manipuleret misinformation, sådan som det seneste amerikanske præsidentvalg var et skræmmende eksempel på – med de traditionelle medier i rollen som ufrivillig løftestang for hypen på de sociale medier.

Jo mere den enkelte folkevalgte foretrækker eller er henvist til direkte kommunikation med vælgerne, og afhængig af resolut indgriben mod mere eller mindre spontane shitstorme på de sociale medier, des mere er de også interesserede i at være omgivet af dygtige og professionelle folk, der kan agere på disse platforme, både offensivt og defensivt. Intet menneske kan alene håndtere alle medier hele tiden, og politikerne har i stigende grad oprustet med professionelle stabe, presse- og kommunikationsrådgivere, eller spindoktorer, for at blive betjent og især for at betjene den evigt sultne presse og de aldrig sovende sociale medier.

Ønsket er fuldt forståeligt, men det er værd at huske, at en stærk position på sociale medier hverken er ensbetydende med bedre kontakt til vælgernes interesser og behov eller med bedre og mere velfungerende lovgivning. Kommunikationen bliver i sidste ende en del af den politiske infight, der hører demokratiet til, men som principielt ikke har noget at gøre med borgernes interesse i at finansiere en professionel og fagligt kompetent forvaltning. Vi skal med andre ord passe på med ikke at forveksle de folkevalgtes – fuldt forståelige – ønske om oprustning i den politiske kamp med et problem i den offentlige forvaltningskultur.

Der er kun et lille skridt fra at hjælpe ministeren med politisk kommunikation til også at hjælpe hende med at udvikle den politik, der skal kommunikeres. Gradvist har små kabinetslignende strukturer vokset sig større og mere selvbevidste i de fleste ministerier, typisk grupperet omkring embedsmænd i ministersekretariatet og de ”særlige rådgivere”.

Forholdet mellem disse ”kabinetter” og det traditionelle embedsmandsapparat er tit dårligt, både fordi linjerne trods alle forsøg på at afklare arbejdsdelingen forbliver uklare, og fordi der i selve kabinetskonstruktionen ligger en indbygget modsætning, der også kendes for de mange lande, hvor der er tradition for politiske kabinetter omkring ministrene.

Set fra ministerens synspunkt er der mange fordele ved at lave politikudvikling med de rådgivere, der er mere fokuseret på kommunikation end på faglighed. Hvor embedsmændene typisk vil lægge vægt på de politiske initiativers gennemførlighed og forenelighed med anden lovgivning, utilsigtede virkninger og så videre, vil kommunikationsrådgiverne typisk fokusere på, hvordan partiets vælgere forventes at ville modtage initiativet. Det gør det lettere at spille ud med noget skarpt og profileret – men til gengæld også sværere at gennemføre og indpasse i det fint kalibrerede samfundsmaskineri.

Embedsmændenes indvendinger kommer let til at fremstå som bagstræberiske og modvillige – nejsigerne – mens de særlige rådgivere får en privilegeret rolle som dem, der er klar til at bryde med det, der let kommer til at fremstå som systemets klyngen sig til nødvendighedens politik.

Naturligvis er der undtagelser og steder, hvor samspillet fungerer. Men mønsteret er en glidende bevægelse i retning af de facto politiske kabinetter – og en voksende appetit hos de folkevalgte for mere af det, fordi det styrker deres individuelle politiske profilering. Problemet er, at det ikke styrker evnen til at gennemføre velgennemtænkte og virksomme politiske tiltag, og at det derfor medvirker til at nedslide politikernes troværdighed hurtigere end før – og i sidste ende også ”systemets”. Det er med til at svække den stærke forvaltningskultur, der traditionelt har været med til at gøre det danske samfund stærkt – og rigt.

Magt og ansvar
Oven i forandringerne i mediernes rolle kommer fremvæksten – for første gang i vores nyere politiske historie – af store og magtfulde partier, der ikke har (haft) ambitionen om at løfte et regeringsansvar. Dermed er det – i hvert fald indtil videre – lykkedes disse partier at bryde folkestyrets grundlæggende præmis om, at med magten følger ansvaret. Det er ikke noget tilfælde, at store og magtfulde partier, som Dansk Folkeparti og Enhedslisten, insisterer på at se sig selv som modbilledet til magten, eller at de er blandt dem, der er mest kritiske over for embedsapparatet.

I den parlamentariske virkelighed er det typisk sådan, at de to partier sammen kan vælte en minister, hvis de fælder en politisk dom over vedkommende. Det betyder, at ministre i voksende omfang står i situationer, hvor de med dårlige sager enten må gå ”frivilligt” eller forsøge at skubbe ansvaret over på embedsapparatet og dermed gøre fælles sag med de magtfulde, men ansvarsfri partier i undsigelsen af embedsapparatet som stift, ufleksibelt og fejlbehæftet – eller måske ligefrem løgnagtigt.

Sådanne sager har præget de seneste regeringer – og har været med til at skabe billedet af en forvaltning i krise. Det er den måske også, men det skyldes mere de nævnte ændringer i mediebilledet og Folketingets sammensætning, end embedsmændenes manglende evne til at leve op til ministrenes forvaltningsmæssige krav og forventninger. Det forhindrer naturligvis ikke, at krisen også sætter sig i befolkningens syn på embedsmændenes troværdighed. Men problemet kan ikke løses ved at skubbe embedsmændene længere ud i kommunikationskampen – eller ved at gøre dem mindre ansvarlige. Snarere tværtimod.

Fremtiden for embedsmændene
Den gode forvaltning er ikke kun til for ministrene. Den er i sidste ende vores – borgernes – og vi har en interesse i, at den er stærk og partipolitisk neutral. Vi vil gerne have, at den yder ministeren bedst mulig rådgivning, herunder til udvikling af politik i overensstemmelse med ministerens ønsker og prioriteringer, men vi har ikke noget ønske om, at den strækker sig længere i retning af at sikre ministerens genvalg eller spænde ben for oppositionen. Det er ministerens egen opgave, og i sagens natur vil omkring halvdelen af os ønske, at ministeren ikke opnår genvalg, mens omtrent den anden halvdel tværtimod ønsker det. Den kamp skal embedsværket stadig holdes ude fra.

Alligevel er det let at forstå ministrenes forventning om en kraftig oprustning af betjeningen i forhold til det voksende pres fra gamle og nye medier. Problemet er, at dette arbejde er artsfremmed for en saglig sagsbehandling. Selv når og hvis departementschefen når at blive inddraget, vil det ofte i praksis være umuligt at foretage en saglig vurdering inden for den tid, der er til rådighed. Embedsmanden bliver let fanget mellem et ønske om at rive de værste tidsler ud af buketten og ulysten til i det hele taget at have medansvar for et udspil, der ikke er rodfæstet i ministeriets saglige analyser – men som ministeriet måske alligevel må forsøge at legitimere og understøtte.

Her vil vi også fremover skulle prøve os frem. For at knytte ministerens pressefolk tæt til ministeriet taler, ikke kun samspillet med ministeren og ministeriet, men også at de dermed underlægges de samme forvaltningsmæssige principper – herunder om offentlighed i forvaltningen – som deres kolleger, mens rådgivere ansat i partierne og på Christiansborg ikke er under samme kontrol fra offentligheden.

Samvirket mellem kommunikations-kabinetter og departementer må finde deres form gennem stadig afprøvning af nye modeller. I sidste ende har også ministrene stærkt behov for at få det til at fungere, så de ikke løber sig flere staver i livet end højst nødvendig.

Problemet med stærke og magtfulde politiske partier, der konsekvent unddrager sig magtens ansvar, kan vi ikke løse ved at lave om på forvaltningen – hverken med indførelse af politiske embedsmænd eller egentlige kabinetter, som det ofte bliver foreslået. Det problem skal løses parlamentarisk – enten ved, at de pågældende partier inddrages i regeringsansvaret eller ved, at vælgerne straffer dem for ikke at gøre det.

Det kan have lange udsigter. Men det hjælper ikke at reformere forvaltningen for at forsøge at løse et problem, der ligger et andet sted i magtens tredeling.