Professor: Forsimplet debat om miljøregler

Helle Tegner Anker
Professor i miljøret ved Københavns Universitet

En påstand om, at der ikke foreligger overimplementering, fordi det overordnede mål om god tilstand i alle vandområder ikke er opfyldt, giver imidlertid ikke megen mening. 

Helle Tegner Anker
Professor i miljøret ved Københavns Universitet

Det fyger med påstande om overimplementering eller det modsatte i forhold til vandrammedirektivet og landbrugets miljøregulering.

Landbruget hævder, at der sker overimplementering, mens andre hævder det modsatte. Debatten er imidlertid alt for unuanceret.

Om der foreligger overimplementering eller ej, afhænger i realiteten af en grundig juridisk vurdering af de enkelte direktivforpligtelser. Der kan derfor i nogle situationer være tale om overimplementering af vandrammedirektivet, mens der i andre situationer ikke er tale om overimplementering.

Vandrammedirektivet rummer nemlig en række forskellige direktivforpligtelser, som hver især skal gennemføres i national lovgivning og forvaltning. Den centrale forpligtelse i vandrammedirektivet handler om målopfyldelse – det vil sige, at der som udgangspunkt skal sikres en god tilstand i alle vandområder i 2015. En sådan direktivforpligtelse rummer en række delelementer, som hver for sig må haves for øje, når man taler om overimplementering (eller underimplementering for den sags skyld).

Forskellige vandområder  
For det første er der spørgsmålet om afgrænsning og inddeling af vandområder, for eksempel hvilke vandforekomster inddrages, og hvordan de inddeles.

For det andet er der spørgsmålet om fastsættelse af miljømål for de enkelte vandområder – her har direktivets undtagelsesbestemmelser betydning. Eksempelvis kan det hævdes, at en manglende udnyttelse af undtagelsesbestemmelserne er udtryk for overimplementering, i det omfang betingelserne for anvendelse af undtagelsesbestemmelsen er opfyldt. EU-Domstolens indskrænkende fortolkning af undtagelsesbestemmelser må dog haves for øje – en undtagelsesbestemmelse kan ikke få karakter af en hovedregel.

For det tredje er der spørgsmålet om fastsættelse af den indsats, der er nødvendig til opfyldelse af miljømålene. Her stiller vandrammedirektivet krav om både grundlæggende og supplerende foranstaltninger – sidstnævnte skal iværksættes, når de grundlæggende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at nå miljømålene. Det er i forhold til indsatsen, at miljøkravene til landbruget kommer ind i billedet. Om de gældende miljøkrav til landbruget er nødvendige for at sikre god tilstand i vandområderne, er afgørende for, om der foreligger overimplementering eller ej.

Overimplementering eller ej
En påstand om, at der ikke foreligger overimplementering, fordi det overordnede mål om god tilstand i alle vandområder ikke er opfyldt, giver imidlertid ikke megen mening. Vandrammedirektivets krav om målopfyldelse afhænger af, om de fastsatte miljømål for de enkelte vandområder er opfyldt. Situationen kan derfor meget vel være den, at der foreligger målopfyldelse for nogle vandområder, men ikke for andre.

Det betyder samtidig, at den indsats, der skal iværksættes for at sikre målopfyldelse, nødvendigvis må tilpasses de enkelte vandområder. Det kan derfor ikke afvises, at den generelle miljøregulering af landbruget, for eksempel de generelle (og evt. reducerede) gødskningsnormer er udtryk for en overimplementering i forhold til vandområder, hvor der ikke er behov for at reducere kvælstoftilførslen fra arealerne yderligere.

Pointen er, at vandrammedirektivet forudsætter en differentieret eller målrettet regulering, hvor indsatsen er tilpasset de enkelte vandområders miljømål og indsatsbehov. En sådan differentieret eller målrettet regulering kan for eksempel bestå i en kombination af differentierede gødskningsnormer og supplerende foranstaltninger, såsom ekstensiv drift, vådområder, marine virkemidler med videre.