Professor: Kvælstof-anbefalinger er problematiske

Af Helle Tegner Anker
Professor i jura ved Det Natur- og Biovidenskabelige Fakultet på Københavns Universitet og fhv. medlem af Natur- og Landbrugskommissionen

Det Miljøøkonomiske Råd har i sit nyligt udsendte diskussionsoplæg anbefalet en ny kvælstofregulering baseret på en generel kvælstofafgift kombineret med omsættelige udledningskvoter for kvælstof. 

Rådet konkluderer blandt andet, at de nuværende generelle kvælstofnormer er uhensigtsmæssige og administrativt arbejdskrævende. Rådet afviser samtidig den model for sårbarhedsdifferentierede kvælstofnormer, som blandt andre Natur- og Landbrugskommissionen har foreslået som led i en ny og mere målrettet kvælstofregulering. 

Det må imidlertid haves for øje, at Rådets anbefalinger er baseret på en økonomisk analyse, og at virkelighedens verden kan se anderledes ud. Navnlig ud fra en juridisk betragtning forekommer anbefalingerne problematiske. 

Kvoter uden grænser
Rådet anbefaler omsættelige udledningskvoter som en egnet og omkostningseffektiv regulering, hvor landmændene for at kunne dyrke et areal med en given afgrøde skal have et antal kvoter svarende til en beregnet kvælstofudledning. 

Kvotebehovet fastsættes blandt andet ud fra oplysninger om den driftsmæssigt optimale kvælstofmængde for afgrøde, jordtype og retention. 

Afvisningen af differentierede kvælstofnormer som en mulig reguleringsmodel synes at hvile på svage argumenter. Samtidig forekommer anbefalingen af en afgifts- og kvotemodel styret af klare præferencer for økonomiske styringsmidler uden hensyntagen til de problemer, der kan være forbundet hermed i virkelighedens verden.

Helle Tegner Anker
Professor i jura ved Det Natur- og Biovidenskabelige Fakultet på Københavns Universitet og fhv. medlem af Natur- og Landbrugskommissionen

Der forudsættes altså en konkret beregning for de enkelte arealer/bedrifter, der har visse lighedstræk med de af Natur- og Landsbrugskommissionen foreslåede differentierede kvælstofnormer. 

De differentierede kvælstofnormer vil blandt andet hvile på oplysninger om afgrødevalg, jordtype og retention samt den miljømæssige sårbarhed i det pågældende område. 

Den afgørende forskel er imidlertid, at de differentierede kvælstofnormer vil udmønte sig i en maksimal kvælstofmængde for det enkelte areal og den enkelte bedrift, som ikke må overskrides, mens de omsættelige udledningskvoter ikke sætter nogen maksimal kvælstofmængde for arealer eller bedriften, men blot kræver, at der som minimum rådes over et vist antal udledningskvoter. 

Der synes således ikke at være noget, der hindrer, at den enkelte landmand under det omsættelige kvotesystem kan erhverve yderligere udledningskvoter og dermed få mulighed for at tilføre mere gødning til afgrøderne. 

Økonomerne vil formentlig hævde, at det vil landmanden ikke gøre, da der ikke er noget økonomisk incitament hertil. En antagelse, der synes at bero på en tro på økonomisk rationalitet snarere end viden om landmændenes adfærd. 

Går imod EU-direktiv
Uanset tro på økonomisk rationalitet eller ej, er netop spørgsmålet om maksimal kvælstofmængde på de enkelte arealer ganske afgørende ud fra en juridisk betragtning. 

Det skyldes ikke mindst de EU-retlige rammer, som en ny kvælstofregulering vil være undergivet. 

Disse EU-retlige rammer er ikke behandlet i vismændenes diskussionsoplæg. I oplægget tages behørigt udgangspunkt i vandrammedirektivets miljømål og kravet om opfyldelse af disse mål. 

Vandrammedirektivet udgør imidlertid ikke den eneste ramme for en ny kvælstofregulering. 

I EU’s nitratdirektiv findes ganske specifikke krav, som skal gennemføres i national lovgivning. Det gælder blandt andet det såkaldte ligevægtskrav, hvor der skal fastsættes regler, som begrænser tilførslen af gødning til de enkelte arealer baseret på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden. 

Ifølge EU-Domstolen skal sådanne krav opfyldes gennem anvendelsesnormer, mens Domstolen har underkendt brug af tabsnormer, der udløste en afgift. 

Selvom det foreslåede kvotesystem i et vist omfang kan siges at være baseret på en ligevægtsbetragtning, vil det forhold, at der ikke heraf følger en maksimal grænse for gødning på det enkelte areal, næppe være i overensstemmelse med nitratdirektivet. 

Naturområder i farezonen
EU’s habitatdirektiv udgør ligeledes en ganske afgørende EU-retlig ramme for kvælstofreguleringen. 

Det skyldes navnlig, at en meget stor del af det danske landbrugsareal afvander til Natura 2000-områder. 

En ny kvælstofregulering må forudsættes at skulle overholde habitatdirektivets krav. 

Det indebærer blandt andet krav om en meget høj grad af sikkerhed for, at der ikke med en ny regulering sker en skade på Natura 2000-områdernes integritet, eksempelvis ved at en ny kvælstofregulering fører til en forøget kvælstofudledning til Natura 2000-områder. 

Det er her igen et problem, at der i den foreslåede kvotemodel ikke er nogen maksimal grænse for kvælstoftilførsel til - eller udledning fra - det enkelte areal. 

Selvom der fastsættes et loft over kvoterne inden for det enkelte vandopland, må det blot konstateres, at der inden for hvert af de 23 vandoplande kan være flere Natura 2000-områder, og at det er afgørende, at der er styr på kvælstofmængden i forhold til de enkelte Natura 2000-områder. 

En ny kvælstofregulering baseret på omsættelige kvælstofkvoter inden for et vandopland vil vanskeligt kunne opfylde disse krav. 

Differentierede normer er et alternativ
Ud fra en juridisk betragtning har vismændenes forslag til en ny kvælstofregulering derfor en vanskelig gang på jorden. 

Derimod vil differentierede kvælstofnormer med en vis sandsynlighed kunne indrettes således, at de sikrer en overholdelse af såvel habitatdirektivets som nitratdirektivets krav. 

Vismændenes afvisning af de differentierede kvælstofnormer synes i vidt omfang at være baseret på en mulig omgåelsesrisiko under antagelse af en stor variation mellem den højeste og den laveste kvælstofnorm. 

En sådan stor variation er imidlertid ikke givet i en ny regulering, hvor der også vil være behov for andre arealtiltag, der er rettet mod de mest sårbare arealer med den laveste retention, eksempelvis i form af udtagning, etablering af vådområder med videre. 

Dertil kommer, at de differentierede kvælstofnormer formentlig kan kombineres med kontrollerbare fleksible virkemidler for den enkelte landmand. 

Afvisningen af differentierede kvælstofnormer som en mulig reguleringsmodel synes derfor at hvile på svage argumenter. Samtidig forekommer anbefalingen af afgifts- og kvotemodel styret af en klar præference for økonomiske styringsmidler uden hensyntagen til de problemer, der kan være forbundet hermed i virkelighedens verden.