Selvom CO2-afgiften løser klimaudfordringen, kan den blive umulig at administrere

Med en lille måneds forsinkelse er den ekspertgruppe, der skal udarbejde modeller til en ensartet CO2-afgift, nu blevet nedsat. Det er langt fra nogen enkel opgave, eksperterne er sat til at løse, og måske er det i virkeligheden også en ret usædvanlig opgave, eksperterne er blevet sat til at løse.

8. december 2020 blev et bredt flertal i Folketinget enige om en grøn skattereform, der skal udgøre det centrale element i opfyldelsen af målsætningen om 70 procents reduktion af CO2-udledningerne i 2030. Aftalen indebærer en flerfaset indførelse af forhøjede og helt nye afgifter.

Første fase består i at hæve de eksisterende energiafgifter over de kommende år. Yderligere mål i denne første fase er dels at udbrede afgiftsgrundlaget til at omfatte relativt veldefinerede udledninger, der i dag er afgiftsfri. Dels i højere grad at udskifte energiforbruget som grundlag for beregning af afgifterne med de CO2-udledninger, der er effekten af energiforbruget som afgiftsgrundlag.

Anden fase består i at udvide afgiftsgrundlaget til at omfatte udledninger, som i dag ikke umiddelbart lader sig opgøre, således at der arbejdes frem mod det endelige mål: en generel CO2-afgift på alle udledninger.

I denne forbindelse skal også det såkaldte lækageproblem løses. Det vil sige sikre, at en ny, generel afgift ikke blot flytter danske udledninger – og arbejdspladser – til steder uden for landets grænser, der ikke har samme fokus på begrænsninger af CO2-udledninger.

Hvis ekspertgruppens opgave en indviklet, er organiseringen af dens arbejde det også.

Peter Loft
Kommentarskribent

At indføre en generel afgift på CO2-udledninger er særdeles kompliceret. Den eksisterende afgiftsstruktur er i vid udstrækning historisk begrundet og afspejler en række forskellige forhold. Afgifterne har skullet tilgodese konkurrencemæssige problemer, hvilket blandt andet betyder, at en række erhverv er helt afgiftsfri i dag.

Andre kilder til udledninger har længe været populære afgiftsgrundlag, hvilket for eksempel har ført til en meget høj beskatning af udslip fra biler. Afgiften på den samme mængde CO2 varierer derfor stærkt, afhængig af om den stammer fra en bil eller fra cementproduktion.

Hertil kommer en mindst lige så stor variation med hensyn til tilskud og kompensationsordninger, ligesom dele af industrien er omfattet af EU's kvotesystem, som i praksis fungerer ligesom afgifter. En ensartet afgift skal udligne alle disse forskelle.

Landbrugets dyrehold, anvendelse af gødning og bindinger på landbrugsjorderne er underkastet en lang række reguleringer, mens der til gengæld ikke i øjeblikket findes nogen metode til at opgøre et eventuelt afgiftsgrundlag herfra på.

En generel afgift skal tage højde for alle disse problemstillinger på en måde, der samtidig løser lækageproblemet. Herudover er der alle de øvrige hensyn, der altid gælder, når nye skatter skal introduceres:

Hvad betyder det for det samlede skattetryk, for arbejdsudbuddet, konkurrenceevnen og den sociale balance et cetera? Og endelig skal afgiften fungere i forhold til det overordnede reduktionsmål.

At det er en indviklet opgave, fremgår tydeligt af det seks sider lange kommissorium for den nu nedsatte ekspertgruppe på seks personer. Ekspertgruppen skal afgive to redegørelser; den ene inden udgangen af 2021 og den anden i løbet af efteråret 2022.

Den første delrapport skal groft sagt beskrive, hvordan en CO2-afgift skal se ud. Det skal afklares, hvordan man kommer fra det nuværende system med afgifter på forskellige former for energiforbrug, til en afgift der direkte hviler på CO2-udledningen herfra.

Dernæst skal det beskrives, hvordan man kan udvide afgiften til også at omfatte veldefinerede, men hidtil friholdte områder, som eksempelvis elproduktion, cementproduktion og udledning fra olie- og gasudvinding. Desuden skal det beskrives, hvordan en ny afgiftsstruktur skal tilpasses den øvrige regulering – eksempelvis ved affaldsforbrænding og brug af overskudsvarme mv.

Endelig skal ekspertgruppen inden udgangen af året foreslå hensigtsmæssige kompensations- og tilbageføringsmekanismer – altså foranstaltninger, der kan afbøde konkurrencemæssige og fordelingsmæssige problemer som følge af CO2-afgiften.

Den endelige afrapportering skal primært koncentrere sig om de særlige problemer, der er knyttet til at lægge en afgift på udledninger fra landbrugsproduktion. Med denne rapport skulle grundlaget for en introduktion af en generel, ensartet regulering af alle CO2-udledninger være tilvejebragt – inklusiv særlige, nødvendige kompensationsmekanismer mv.

Risikoen for en papirtiger, som løser alle klimamæssige problemstillinger, men som i praksis ikke lader sig administrere, forekommer overhængende.

Peter Loft
Kommentarskribent

Hvis ekspertgruppens opgave en indviklet, er organiseringen af dens arbejde det også. Udover de seks eksperter indgår i arbejdsgruppen også et større antal afdelingschefer fra de centrale ministerier. Denne gruppe betjenes af et sekretariat, som ledes af et formandskab varetaget af Skatteministeriet og Finansministeriet. Desuden er der til ekspertgruppen knyttet en følgegruppe, der består af repræsentanter fra i alt ti erhvervs- og interesseorganisationer og tænketanke mv.

Som regel skal ekspertgrupper finde løsninger på større, overordnede problemkomplekser. Det helt overordnede spørgsmål er allerede besvaret her: Reduktionsmålet skal indfries gennem en ensartet CO2-afgift.

Problemet i denne relation er, hvordan man laver en afgift. Det vil igen sige, hvordan opgør man afgiftsgrundlaget, hvordan tilpasser man afgiften til den øvrige regulering, og hvordan sikrer man sig imod utilsigtede effekter af den ordning, man foreslår?

At besvare disse spørgsmål forudsætter dyb indsigt i afgiftstekniske og kontroltekniske spørgsmål, EU-retlig indsigt, indsigt i landbrugsmæssige aspekter, indsigt i erhvervsmæssige forhold og frem for alt hensyntagen til administrative forhold. Risikoen for en papirtiger, som løser alle klimamæssige problemstillinger, men som i praksis ikke lader sig administrere, forekommer overhængende.

Man må håbe, at der med den valgte fremgangsmåde er inddraget så mange kompetencer, at ikke kun det klimamæssigt, erhvervsmæssigt og økonomisk rigtige er repræsenteret, men at også det praktisable, det realistiske og det operationelle både hos de afgiftspligtige og hos afgiftsmyndighederne bliver tilgodeset. Ellers bliver der langt til de 70 procent.