Seniorforsker i ny analyse: Derfor står Udenrigsministeriet – måske – svagere end nogensinde

FIK DU LÆST: Udenrigsministeriets storhed og fald er også historien om en udenrigspolitik trængt i defensiven, uklare politiske forventninger og international oprustning af de øvrige ministerier på Slotsholmen, fortæller DIIS-forsker Louise Riis Andersen. 

Denne artikel blev bragt første gang 28. april 2020.

Udtrykket discountdiplomati er blevet en fast del af ordforrådet, når talen falder på Udenrigsministeriet.

Men mens derouten for det klassiske diplomati synes åbenlys, så er det langt mindre belyst, hvad der har ført til Udenrigsministeriets storhedsfald.

Det sætter en ny analyse fra seniorforsker Louise Riis Andersen fra Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) nu spot på.

“Jeg synes, at der manglede nogle mellemregninger i debatten om, at Udenrigsministeriet er blevet discountet. Så det er et forsøg på at komme med en forklaring på, hvorfor deres position er svækket,” siger DIIS-forskeren, der har skrevet artiklen til tidsskriftet Økonomi og Politik i anledning af Udenrigsministeriets 250-års jubilæum.

Svækkelsen betyder, at Udenrigsministeriet i dag mangler både faglig og politisk gennemslagskraft til for alvor at være en drivende kraft i politikudvikling og prioriteringsdiskussioner hos skiftende regeringer. Og at ministeriet gennem årene har mistet både autonomi og indflydelse på Slotsholmen, lyder det fra Louise Riis Andersen.

Men når analysen konkluderer, at “Udenrigsministeriet står svagt – måske svagere end nogensinde”, så handler det om mere end den gængse forklaring med faldende bevillinger.

Først og fremmest er udenrigspolitikken i samme periode røget ud i skyggen og er blevet afløst af et mere indadvendt dansk fokus. Men det handler også om uklare politiske forventninger og en internationalisering af centraladministrationen som helhed.

Ud i kulden 
Udenrigspolitik har i et eller andet omfang også altid handlet om indenrigspolitik, men alligevel skete der noget efter finanskrisen, som blev yderligere forstærket efter migrationskrisen.

Nu blev der ikke længere som i 1990’erne talt om at være foregangsland og om at “gøre en forskel” ude i verden, eller at Danmark skulle være en mellemstor magt som under statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) i nullerne, hvor det at gøre noget blev opfattet som synonym for at deltage i militære operationer.

“Der blev et mere indadvendt fokus i udenrigspolitikken. Der kom meget fokus på at passe på Danmark, og at vi ikke skal overimplementere vores internationale forpligtelser,” siger Louise Riis Andersen.

Uklare forventninger 
Samtidigt begyndte udenrigspolitik samlet set at fylde langt mindre i den politiske debat, i Folketingets dagsorden og for de forskellige regeringer.

Og i dag kan det være svært helt at finde ud af, hvad politikerne forventer af ministeriet, mener Louise Riis Andersen.

“Der er ikke rigtig nogen forventninger til, at Udenrigsministeriet skal lave klassisk udenrigspolitik, og det er svært at se, hvad forventningerne til ministeriet så er – andet end at holde det kørende,” siger hun.

Louise Riis Andersen gør flere gange klart, at hun i analysen vælger at male med den brede pensel, og at hun sætter tingene på spidsen.

Det er da heller ikke kun i Danmark, at det klassiske diplomati, forstået som relationen til andre lande, er blevet neddroslet, eller at skellet mellem udenrigs- og indenrigspolitik er blevet mere udvisket.

Det er også sket i de lande, som Danmark normalt sammenligner sig med. Og i USA ses det i ekstrem grad, hvor Udenrigsministeriet er blevet skåret virkelig hårdt og har langt mindre indflydelse end tidligere.

Fra styrke til benspænd
En af de måder, Danmark skiller sig ud på, er, at det danske udenrigsministerium har samlet så mange funktioner i ministeriet, forklarer Louise Riis Andersen.

Eksempelvis har det danske udenrigsministerium både ansvar for eksportfremme, udviklingsbistand, borgerservice og europapolitik.

Mange andre lande har fordelt de opgaver på øvrige og ofte selvstændige ministerier.

“I de andre nordiske lande render deres diplomater ikke rundt og laver eksportfremme. Det har de andre til. Så de skal ikke også tænke erhvervshensyn ind i deres arbejde ude på ambassaderne. Det gør en forskel i forhold til, hvordan man også internt tænker og prioriterer, hvad der er vigtigt,” siger Louise Riis Andersen.

Hun forklarer, at de mange funktioner samlet på ét sted i mange år er blevet set som en styrke for dansk udenrigspolitik og for Udenrigsministeriet. Det har gjort Danmark i stand til at tænke på tværs og udføre en “samtænkt” udenrigspolitik.

“Men det er, som om det er ved at skifte, og ansvaret for de mange forskellige opgaver ikke længere styrker, men faktisk svækker den klassiske kerneopgave inden for udenrigspolitikken,” siger Louise Riis Andersen.

Ifølge seniorforskeren er der en udbredt opfattelse af, at Udenrigsministeriet i takt med udviklingen har fået stadigt sværere ved at tænke langsigtet, strategisk og overordnet udenrigspolitik.

Oprustning på Slotsholmen 
Et stækket Udenrigsministerium skal ses sammen med en anden udvikling internt på Slotsholmen, hvor det historisk er relativt nyt, at Statsministeriet har fået sin egen udenrigspolitiske stab, der rådgiver statsministeren om internationale forhold.

Samtidig har stort set alle andre ministerier på Slotsholmen oprettet egne internationale afdelinger, ligesom de formulerer egne internationale prioriteter og opgaver.

Særligt på EU-området synes Udenrigsministeriets overordnede og “opdragende” rolle at være udspillet, mener Louise Riis Andersen.

Udenrigsministeriet beskriver i strategipapirer i dag også først og fremmest sig selv som en koordinator og en værdsat rådgiver.

Den politiske musikalitet 
Selv om mange af faktorerne er mere udefrakommende, så giver udviklingen anledning til at spørge, om embedsværket i ministeriet kunne have gjort mere og andet for at påvirke de betingelser, de arbejder under. 

“Det er et meget større principielt spørgsmål om, hvor meget politisk musikalitet embedsmændene skal have, hvor de følger den til enhver tid siddende regering og minister. Og hvor meget de kan forsøge at skubbe en minister i en anden retning. Det er en super svær balance, som jeg ikke har svaret på,” siger Louise Riis Andersen.

Men hun anerkender, at det kan være svært for et ministerium at drive politiske dagsordener frem, hvis de ikke har en minister, der vil eller kan stå i spidsen for dem.

Og der har Udenrigsministeriet været hårdt ramt af mange skiftende ministre de sidste 10-15 år, som de har skullet lære op, samtidig med at de er blevet beskåret, og hele tiden har skullet kæmpe for deres eksistensberettigelse.

“Det virker til, at der ikke rigtig har været overskud til at drive de politiske dagsordener og sætte solide udenrigsministerielle aftryk, samtidig med at der også i Udenrigsministeriet har været et mere indadvendt fokus på, hvordan deres nye rolle skulle være, og hvordan organisationen skulle tilpasse sig de løbende nedskæringer,” siger hun.

Tilbageslag under Frederiksen 
Men faktisk var der en interessant udvikling på vej i de seneste år under Lars Løkke Rasmussens (V) regeringsperiode, mener forskeren.

Lars Løkke Rasmussen begyndte eksplicit at tale det internationale mere op, særligt det europapolitiske samarbejde. Og i Folketinget kom der to udenrigspolitiske strategier til debat.

“Der var små tegn på, at de ville opprioritere det udenrigspolitiske, og det kunne man godt have forventet ville fortsætte under en socialdemokratisk regering, men det er indtil videre ikke rigtigt sket. Der har måske snarere været et tilbageslag på den front,” vurderer Louise Riis Andersen. 

Hun oplever ikke, at der har været en klar udenrigspolitisk melding fra regeringen så langt.

“Mit generelle indtryk er, at der ikke er noget udpræget ønske hverken fra Folketinget eller regeringen om, at Udenrigsministeriet egentlig går i spidsen og bruger sine kræfter på at udarbejde en klart formuleret udenrigspolitik,” siger Louise Riis Andersen.

Opblomstring under pandemien
Under coronakrisen har Udenrigsministeriet været mere synlig, ikke mindst på den mere borgerrettede service.

Det har vist danskerne, at det er virkelig værdifuldt at have et diplomatisk netværk og en medarbejderstab, som hurtigt kan flytte sig, mener seniorforskeren.

Men hun mener, det bliver interessant at se, om det også den kommende tid primært kommer til at handle om borgerservice, erhvervsfremme og arbejdspladser.

Eller om spørgsmål om de mere grundlæggende strukturer og internationale samarbejder, som Danmark indgår i, relativt kommer til at fylde mere i den danske diskussion om, hvordan man kommer bedst gennem krisen. 

Og hvad det så måtte betyde for Danmarks internationale engagement og vægtning af, hvor vi lægger kræfterne i forhold til Europa, Nato, Norden, FN, Kina, Arktis, klima og alt det andet, der presser sig på. 

“Så hele denne her debat om, hvad det er for en verden, vi lever i, og hvor Danmark hører hjemme i den. Det bliver interessant at følge, om den blusser mere op i regeringens planer og i diskussionen på Christiansborg,” siger Louise Riis Andersen.

Kriser rummer også muligheder 
I analysen opstiller hun tre forskellige scenarier for, hvordan det kan gå Udenrigsministeriet.

I det bedste scenarie giver krisen danske politikere og borgere et wakeupcall om, at et stærkt diplomati er helt afgørende for en lille stat som Danmark.

I det værste scenarie forstærkes den nuværende fragmentering, hvor flere af Udenrigsministeriets opgaver overtages af andre ministerier og forskellige ikke-statslige aktører.

Hun tør ikke selv give et bud p.t. Lige nu observerer hun tendenser i alle retninger, men hun mener, man kan få et centralt fingerpeg om retningen, når Folketinget for alvor kommer i gang med arbejdet igen.

Louise Riis Andersen er dog overbevist om én ting: Udenrigsministeriets position på Slotsholmen bliver aldrig, hvad den var engang.

Analysen fra Louise Riis Andersen kan læses i sin helhed her

Forrige artikel Dagens overblik: DF langer ud efter Ellemanns venskab med Østergaard Dagens overblik: DF langer ud efter Ellemanns venskab med Østergaard Næste artikel Et år efter klimavalget: Har det været et fjumreår, eller har vi set et nybrud? Et år efter klimavalget: Har det været et fjumreår, eller har vi set et nybrud?
For højt skolefravær koster mindst 200 familier børnechecken

For højt skolefravær koster mindst 200 familier børnechecken

STRAF: I landets fem største kommuner har mere end 200 familier mistet børnechecken, fordi deres børn har haft for meget ulovligt fravær. Aarhus-rådmand kritiserer straffen for at ramme socialt skævt, mens holdningen i København er anderledes positiv.