Forsker inden valget: Dansk diplomati kræver livsnødvendige investeringer

DEBAT: Selvom den liberale verdensorden er under pres, har Udenrigsministeriet længe kæmpet for sin overlevelse. Valgkampen kan ikke forholde sig til udenrigspolitik uden at fokusere på ressourcespørgsmålet for diplomatiet, skriver Adam Moe Fejerskov.

Af Adam Moe Fejerskov
Forsker på Dansk Institut for Internationale Studier

Adspurgt om Danmarks rolle ude i verden vil de fleste ministre og politikere formentligt mene, at vi bokser over vores vægt.

Mange har fortsat et selvbillede af en lille, men stærk nation, der lyttes til ude i verden. Det er desværre ikke altid sådan længere. I takt med årtiers nedskæringer i dansk diplomati og i udenrigstjenesten fremstår vi ofte som den mindste og svageste af det, der engang var et stærkt nordisk broderskab.

Det skyldes både en række strukturelle udfordringer – rummet for små stater som vores kan siges at krympe i disse år. Men det er i endnu højere grad resultatet af en politisk kurs, der har udsultet udenrigstjenesten og skubbet den i en retning, hvor der sjældent er tid og overskud til mere end administration og fastholdelsen af et minimumsengagement.

Internationalt udfordret
Det sker ironisk nok, i takt med at vi er mere udfordret internationalt i dag, end vi har været i årtier.

Det europæiske projekt vakler, selvbestaltede macho-mænd truer stabiliteten mod både øst, vest og syd, og klimaforandringer truer med at efterlade os alle sammen i støvet. Den liberale verdensorden er under pres fra alle verdenshjørner – vi kender alle sammen historien.

Investeringer i og skarpe strategiske prioriteringer af udenrigstjenesten og dansk diplomati er nødvendigt, hvis ikke Danmark skal forværre sin internationale position og indflydelse yderligere.

Som mange andre offentlige instanser har Udenrigsministeriet fået grønthøsteren – og en del mere til – at mærke gennem de sidste tyve år. I 2016 offentliggjorde regeringen, at man ville effektuere en yderligere besparelse oven i de allerede planlagte. Udenrigsministeriet skulle nu skæres med 200 millioner over de næste fire år.

Taksøe-rapporten fra 2016 anslog, at vi i år ville nå et punkt, hvor Udenrigsministeriets bevilling er faldet med en tredjedel siden år 2000. Skåret med noget, der ligner 800 millioner. 

Kæmpet for egen overlevelse
Udenrigsministeriet har skullet slås for sin overlevelse, ikke mindst indadtil i Danmark, hvor specielt Finansministeriet har cementeret sin position som det klart stærkeste danske ministerie og har jokket godt og grundigt på udenrigstjenesten.

Konsekvensen har dels været ressourceprioritering – hvor kan vi alvor være til stede med begrænsede midler, både tematisk og geografisk, og hvor må vi skære fra? Den øvelse er ikke nødvendigvis en dårlig ting. Det bliver den dog, når den ikke for alvor er strategisk, men i stedet er drevet af budgetmæssige forbehold.

Effekten har også været et presset ministerie, der sjældent har kunnet komme op til overfladen og trække vejret, og som har måttet skære ind til benet. Det betyder, at man har administreret og forvaltet uden for alvor at kunne koncentrere sig om faglige og strategiske spørgsmål.

I udviklingssamarbejdet har det betydet, at man ofte har rettet sig mod bistandsformer eller programmeringsformer, der kræver mindst mulig administration.

Det har også betydet en eksplosion i antallet af lokalt ansatte på de danske repræsentationer ude i verden. Altså både danskere og udlændinge, der er ansat lokalt på ambassaderne og ikke gennem Udenrigsministeriet. De kan være mindst lige så dygtige som andre ansatte, men deres stillingstyper betyder, at deres viden sjældent tages med tilbage til hovedkvartersniveau i København – med tab af kontinuitet og kostbar faglighed og viden som konsekvens.

Hvad vil partierne?
Ressourcebehovet i dansk diplomati står ikke ligefrem øverst på listen over populære valgkampsemner, lad os bare være ærlige omkring det. Generelt tegner der sig et billede af, at den nuværende regering vil fortsætte sin stramme kurs over for ministeriet, dog med to yderpunkter i sine støttepartier.

De Konservative har traditionelt været fortaler for et stærkt dansk diplomati og et markant udviklingssamarbejde, mens Dansk Folkeparti har talt for at skære begge dele ned til et minimum.

Socialdemokratiet har allerede bebudet, at man ikke længere støtter op om en politisk målsætning om at yde en procent af BNI i udviklingsbistand. Man vil blive på det niveau, som den nuværende regering har reduceret bistanden til, lige inden for grænsen af FN-aftalen om 0,7 procent.

Det betyder formentlig et status quo for diplomatiet. Radikale har tidligere været fortaler for et øget budget til dansk diplomati, men det er ikke en del af deres valgprogram. Der er svært at forestille sig, at en ny regering for alvor vil tilføje midler i det niveau, der er brug for.

Alternativet er interessant nok det eneste danske parti, der specifikt har formuleret behovet for investeringer i dansk diplomati koblet med en skarpere diplomatisk profil, end tilfældet er i dag. Partiet vil tilføre en halv milliard til udenrigstjenesten for at gøre op med årtiers nedskæringer og flytte fokus væk fra det kommercielle diplomati.

Alt i alt er der tale om en markant stilhed fra danske partier omkring fremtiden for Danmarks internationale engagement, holdt nede af en lang række indenrigspolitiske emner. Klimaspørgsmålet står efterhånden stærkere og stærkere hos de fleste partier, men der tages sjældent stilling til, hvad det betyder for dansk diplomati.

Bør være centralt i valgkampen
Behovet for investeringer i dansk diplomati må stå centralt i valgkampens diskussioner om udenrigspolitik og –strategi. Og det er naturligvis ikke bare et spørgsmål om, at der hovedløst skal postes penge ind i diplomatiet. Midlerne skal forvaltes og investeres godt.

I nye stærke faglige kompetencer, i læring og i udvikling. I markante evner til at analysere de tektoniske og eksponentielle skift, der sker omkring os, og til at fastlægge en strategisk retning, der kan imødekomme dem.

De internationale udfordringer er i dag desuden indbyrdes forbundne og kræver en stærk og dynamisk organisering af dansk diplomati, der skal være i stand til at omstille sig bedre og hurtigere end ved bare at omdefinere kontorers ansvarsområder hvert tredje eller fjerde år.

Midlerne skal prioriteres og prioriteres skarpt. Det danske diplomati er ikke længere et globalt diplomati. Det er ikke nødvendigvis dårligt. Men det betyder ikke, at vi bare skal vende os mod snævre interesser eller udelukkende have bevågenhed på, hvad der sker rundt om vores egen næse.

Vi skal fortsat blande os i, hvad der sker ude i verden. Danmark er en lille åben økonomi, der udelukkende drager fordel af en stabil verden i udvikling.

Behov for kontinuitet
Dertil kommer behovet for kontinuitet i de strategiske prioriteringer for udenrigstjenesten. Den næste ministergruppe, der ankommer engang i løbet af de næste måneder, skal være påpasselig med at brage ind på Asiatisk Plads med et hav af nye politiske prioriteter.

Danmark har haft rigtig mange skiftende udenrigsministre, siden Per Stig Møller stoppede i 2010. Ikke mindre end seks forskellige på de ni år, der er gået. Det samme kan siges om posten som udviklingsminister. Det udfordrer i høj grad kontinuiteten og de strategiske linjer.

Udenrigsministeriet har et ansvar for at stå imod politiske forsøg på at underminere deres arbejde og for ikke udelukkende at være et talerør for skiftende ministre. Det kræver et stærkt lederskab. En styrket dansk udenrigstjeneste vil have store udfordringer, men også muligheder.

Der er stort potentiale i samspillet mellem de mange områder og udenrigspolitiske instrumenter, som ministeriet varetager, fra udviklingssamarbejdet til handelspolitikken, ligesom der er potentiale i øget samarbejde med danske ministerier og evnen til at trække på deres kompetencer. Men de mange muligheder kan kun udnyttes, hvis den danske udenrigstjeneste styrkes markant.

Forrige artikel EL: Danmark blev i mange år kaldt humanitær stormagt – nu er det en myte EL: Danmark blev i mange år kaldt humanitær stormagt – nu er det en myte Næste artikel Globalt Fokus: Ledelse i svære tider kræver vision og nye fortællinger Globalt Fokus: Ledelse i svære tider kræver vision og nye fortællinger