Cepos: Middelmådig styring i den offentlige sektor

Vi har i den senere tid set en ivrig debat om målstyring i velfærdssektoren. Dagbladet Politiken har kørt en omfattende kampagne, som har sigtet mod at nedgøre brugen af målstyring og New Public Management.

Analyseinstituttet KORA har fremlagt en gennemgang af litteratur om styring, som også har fremkaldt mange kritiske kommentarer i forhold til det, som her med tidens teknokratsprog betegnes RBS, altså resultatbaseret styring. Det er her en hovedkonklusion, at RBS ikke altid resulterer i optimale præstationer. Debatten har for mig at se helt glippet med at få fat på den reelle problematik.

Målstyring er i det hele taget en misvisende betegnelse for, hvad der præger udviklingen af styring i velfærdssektoren.

Middelstyring og målstyring
Når Folketinget fastslår, at skoleundervisning i 2020 skal organiseres, så lærerne alle er i besiddelse af linjefagskompetencer og kun underviser i de fag, hvor de har sådanne kompetencer, så må den rette betegnelse for den slags styring være middelstyring og ikke målstyring. Kompetente lærere må her være det valgte middel til at sikre, at eleverne får størst muligt udbytte af timerne.

Den offentlige monopolisering, som således breder sig i disse år, bliver drevet af flere forskellige mekanismer. Der ligger en voldsom trang til at gøre politik til et anliggende om detaljeret centralplanlægning bag politikudviklingen i såvel Folketinget over for kommunerne som i kommunalbestyrelserne over for de udførende enheder.

Henrik Christoffersen
Forskningschef, Cepos

Og når kommunerne på beskæftigelsesområdet pålægges at holde samtaler med de ledige med bestemte intervaller, så må der også være tale om middelstyring, men ikke målstyring.

Heller ikke begrebet New Public Management anvendes meningsfuldt i den offentlige debat. Et opslag i Wikipedia indledes således: ”Ifølge fortalerne for New Public Management vil den større markedsorientering i den offentlige sektor føre til en mere omkostningseffektiv forvaltning.”

Offentlig monopolisering
Men det er slet ikke markedsorientering, der er det dominerende udviklingstræk i dansk offentlig forvaltning. Det er tværtimod offentlig monopolisering. Udlicitering er gået i stå, og borgernes valgmuligheder bliver til stadighed mere og mere illusoriske. Nok gennemføres lovgivning om frit valg, men der bliver færre og færre skoler, daginstitutioner og andre typer af institutioner, og de, som bliver tilbage, sammenlægges med fælles ledelser.

Så hvis et forældrepar i utilfredshed ønsker at forlade en institution, risikerer de at møde præcis den samme institutionsleder i døren på den nye institution. Mange steder i landet er frit skolevalg blevet til frit valg ”mellem” én enkelt skole.

Den offentlige monopolisering, som således breder sig i disse år, bliver drevet af flere forskellige mekanismer. Der ligger en voldsom trang til at gøre politik til et anliggende om detaljeret centralplanlægning bag politikudviklingen i såvel Folketinget over for kommunerne som i kommunalbestyrelserne over for de udførende enheder.

Dette udviklingstræk er så meget desto mere forunderligt, efterhånden som det bliver mere klart, at politikere ofte ikke fastlægger sådan centralplanlægning på noget kvalificeret vidensgrundlag, men tværtimod ofte beslutter i strid med den bedste foreliggende viden. Linjefagskompetencer er eksempelvis ikke nødvendigvis nogen sikker vej til bedre undervisning, hvad optagelse af bedre studerende på landets læreruddannelser derimod er.

Forvridende særinteresser
Trangen til at vise handlekraft driver i disse år politik på velfærdsområdet ud i et ofte absurd kapløb om de mest vidtgående idéer om centralplanlægning.

Den kvælende magt, som de offentligt ansattes fagforeninger tiltager sig i forhold til indretningen af det velfærdssystem, som skulle være vores allesammens velfærdssystem, er en anden forklaring. Det er forbløffende, hvad en organisation som Danmarks Lærerforening tillader sig på centralt niveau at ville bestemme eller blokere for, og det er ofte endnu mere forbløffende at se, hvor stort spillerum folkevalgte politikere giver den slags pleje af forvridende særinteresser.

Hele 62 af landets kommuner har allerede givet efter for lærerforeningen og indgået nye aftaler om arbejdstid til erstatning af dem, som Folketinget ophævede i forbindelse med lærerkonflikten.

Konkurrencestaten
CBS-professoren Ove Kaj Pedersen tillægges ophavet til talen om konkurrencestaten under udvikling. Den forrige regerings finansminister, Bjarne Corydon (S), blev en ivrig fortaler. Det er uomtvisteligt, at globaliseringen indebærer et pres på vores konkurrenceevne, men det er mere tvivlsomt, hvorvidt dette slår igennem i organiseringen af vores velfærdssektor.

Langt hen ad vejen opfatter jeg forestillingerne om konkurrenceudsættelse i velfærdssektoren som snak. Vel at mærke en snak, som mange af magtens mennesker ynder at snakke med på. For det kan føles herligt at fremstå som den, der tåler konkurrencens nådesløse krav om effektivitet. Derfor snakken om konkurrencestaten samtidig med de voldsomme tendenser til offentlig monopolisering.

Nu tyder meget imidlertid på – og al fornuft tilsiger – at monopoliseringen trækker voldsomt meget ineffektivitet med sig. Det kalder på modgående kræfter, og sådanne modgående kræfter ser vi da også. Vi finder dem blot sjældent inde i det offentlige velfærdssystem. Det er de frie grundskoler, som er blevet forældrenes måde at kanalisere deres utilfredshed med folkeskolen ind i nye løsninger.

I velfærdssystemet finder vi derimod i hovedsagen forsøg på blokeringer. Da der blev gennemført lovgivning om frit valg af ældreservice, fik Kommunernes Landsforening eksempelvis sikret, at ordningen ikke blev udformet, så kommunerne kunne risikere at blive udkonkurreret på prisen på ydelserne.

Private udbydere blev tvunget til at modtage lige så mange penge, som det kostede kommunerne at producere. Det har så blot ført til, at private udbydere nu udkonkurrerer kommunerne på kvalitet, så stadig flere ældre vælger de private tilbud. Analyseinstituttet KORA påviste sidste år, at dette fører til, at kommunernes enhedsomkostninger går i vejret, da de ikke tilpasser kapaciteten til det nødvendige.

Men så bliver de private leverandører, som altså allerede har tilbudt at levere en bedre kvalitet til en bestemt pris, blot tvunget til at modtage en endnu højere pris for deres service. Konkurrence må nemlig ikke true de offentlige løsninger mere end højst nødvendigt.

---
Henrik Christoffersen er forskningschef i den borgerlig-liberale tænketank Cepos. Han forsker blandt andet i den offentlige sektors økonomi og det kommunale område. Han har tidligere været forskningsleder hos AKF samt vicekontorchef hos KL og har siden 1976 været ekstern lektor i offentlig udgiftspolitik og boligøkonomi på Københavns Universitet. Klummen er alene udtryk for skribentens egne holdninger.