Politisk udnævnte embedsmænd og korruption

Af Lasse Aaskoven
Ph.d. studerende, Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet

Spørgsmålet om, i hvilket omfang embedsmænd skal være politisk udpegede, dukker til tider op i den offentlige debat og diskuteres som regel i en demokratisk eller efficienssammenhæng. Men kan niveauet af politisk udnævnte embedsmænd også påvirke korruptionsniveauet i selv velhavende demokratier? Denne artikel argumenterer for, at lande med et højere niveau af politisk udnævnte embedsmænd vil opleve mere korruption. Data for 33 OECD-lande synes at indikere et sammenfald mellem niveau af politisk indflydelse over embedsværket og korruption.

Diskussionen om den politiske kontrol med det nationale embedsværk er en stadig kilde til politisk debat og kontroverser i selv økonomisk udviklede demokratier. I de seneste år aktualiseret i Danmark ved mange politikeres ønske om muligheden for at kunne medbringe flere politiske rådgivere eller udpege kabinetter som ministre, den ofte verserende diskussion om politiserede embedsmænd og ikke mindst i forbindelse med vedtagelse af en række kontroversielle lov- og forfatningsændringer i Ungarn. Inden for OECD-landene er der da også en betydelig forskel, i hvilket omfang ledende embedsmænd udnævnes politisk og forlader embedet i forbindelse med regeringsskift. I hvilket omfang ledende embedsmænd skiftes ud ved regeringsskifte, er i sidste ende et politisk spørgsmål og afhænger også af normative syn på demokrati. Imidlertid præges debatten om graden og effekterne af større eller mindre grad af politisk kontrol med ansættelse og afskedigelse af embedsmænd mere af polemik og anekdoter end mere systemtisk evidens. Denne artikel, der tager udgangspunkt i en større artikel i tidsskriftet Økonomi og Politik, forsøger at kortlægge forholdet mellem graden af politisk udnævnte topembedsmænd og graden af korruption blandt OECD-lande.

Politisk udnævnte og korruption: Et simpelt argument
I hvor høj grad embedsmænd skal være politisk udnævnt, afhænger som nævnt af normative og demokratiske idealer. Imidlertid kan der argumenteres for, at politisk udnævnte embedsmænd, forstået som embedsmænd, der udnævnes politisk og dermed forlader embedet med en afgående regering, vil medføre mere korruption generelt, idet embedsmændene selv får et incitament til mere korrupt adfærd.
Den første centrale mekanisme er bureaukraternes tidshorisont. Idet politisk udnævnte embedsmænd i hvert fald i de fleste demokratier har en begrænset tidshorisont, da de på et tidspunkt er nødt til at forlade deres embede uagtet deres grad af hæderlighed, har de en interesse i at maksimere egne gevinster eventuelt med brug af korruption i den valgperiode, de sidder. Dette kan tage form i modtagelse af beskikkelse, at give fordele for venner og familiemedlemmer eller ligefrem tyveri af statslig ejendom.

Derudover vil politisk udnævnte embedsmænd kunne formodes at være ansvarlige over for de politikere, der har udnævnt dem, snarere end over for generelle regler og procedurer for udførelse af arbejdet. At få embedsmænd, der er loyale over for bestemte politikere og partier, har da også været en central årsag til placering af politisk udnævnte embedsmænd i bureaukratier i mange lande. Dette ændrer politisk udnævnte embedsmænds nyttekalkule i retning af at have fokus på at sikre politiske forbindelser snarere end en ordentlig udførelse af embedet, herunder ikke-korrupt adfærd.
På baggrund af den tidshorisont, en politisk udnævnt embedsmand har, og det ansvarlighedsforhold, vedkommende indgår i, ville vi ud fra disse overvejelser altså forvente, at lande med en højere grad af politiske udnævnte embedsmænd havde et højere niveau af korruption. I næste afsnit testes dette.

En analyse af 33 lande
For at se, hvorvidt der skulle være et sammenfald mellem niveau af politisk udnævnte embedsmænd og korruption har jeg samlet data for 33 OECD-lande for året 2010. Målet, der benyttes til at måle korruption, er det såkaldte corruption perception index i året 2010 lavet af den Berlinbaserede NGO Transparency International, der måler graden af oplevet korruption i en række lande med udgangspunkt i ekspertsurvey.

En afvejning af eventuelle demokratiske og øvrige fordele ved flere politisk udnævnte embedsmænd skal således måske vejes op imod en større risiko for korruption.

Lasse Aaskoven
Ph.d. studerende, Københavns Universitet

Indekset er konstrueret således, at mindre korrupte lande får højere værdier. Det vil sige jo lavere score på indekset, jo mere korrupt land. Målet for graden af politiske udnævne bureaukrater er et selvkonstrueret indeks på baggrund af data for OECD-rapporten Government at a Glance 2011.

Under afsnittet Political Influence in Senior Staffing opgøres graden af politisk udskiftning af ledende embedsmænd ved regeringsskifte på 6 niveauer i bureaukratiet for en række OECD-lande i 2010. Niveauerne går således fra 1, som er højeste niveau, til 6, som er laveste niveau. Der er 3 mulige grader af udskiftning af ledende embedsmænd på hvert niveau. Denne går fra 0, som er udskiftning af ingen, til 3, som er udskiftning af alle. Indekset er kvadratroden af de summerede produkter af grad og niveau med den antagelse, at graden af politisk indflydelse over embedsværket stiger, jo lavere ned i hierarkiet udskiftningen sker ved efter regeringsskiftet.

Logikken er, at jo lavere ned i hierarkiet, udskiftningen sker, jo flere embedsfolk påvirkes, og jo mere bliver selve de bureaukratiske organisationer udsat for politisk indflydelse, end hvis kun toppen skiftes ud. Idet politisk udnævnte embedsmænd alt andet lige antages at være mere korrupte end ikke-politisk udnævnte embedsmænd, ville en større andel af politisk udnævnte embedsmænd altså føre til mere korruption. I tabel 1 ses en oversigt over landene i analysen med deres værdi på indekset. I figur 1 kan ses et såkaldt scatterplot, hvor x-aksen er niveau af politisk udnævnte embedsmænd (værdien på indekset fra tabel 1), og y-aksen er korruptionsniveauet.

Tendensen er meget klar, jo højere score på indekset for niveau af politisk udnævnte embedsmænd, jo lavere score på Transparency Internationals indeks og dermed et højere korruptionsniveau.

Figur 1: Sammenhæng mellem niveau af politisk udnævnte embedsmænd og korruption

Ved hjælp af mere avancerede statistiske metoder har jeg i den originale artikel kunnet kontrollere statistisk for eventuelle andre faktorer, der kunne tænkes at hænge sammen med både korruptionsniveau og graden af politisk indflydelse over embedsværket. Det grundlæggende sammenfald mellem niveau af politisk udnævnte embedsmænd og korruption bestod dog.

Forsigtige konklusioner
Selvom der synes at være en klar tendens til sammenfald mellem grad af politisk udnævnte embedsmænd og korruption er det imidlertid nødvendigt at være forsigtig med at konkludere stærkt på baggrund af det tilgængelige data. Graden af det historiske korruptionsniveau kan tænkes at påvirke de embedsmandsinstitutioner, det enkelte land har.

Hvis embedsværket generelt er korrupt, kunne embedsudnævnelser være en lukrativ måde for politikere at belønne politiske støtter. Men denne artikels teoretiske argument og empiriske fund kunne indikere, at noget af associationen mellem brug af offentlige job til at belønne politiske støtter og korruption kunne være drevet af politisk udnævnte embedsmænds egenkalkule. Et andet potentielt problem kunne være, at både graden af politisk udnævnte embedsmænd og graden af korruption kan være påvirket af en tredje uobserverbar variabel.

Disse problematikker kaldes normalt for endogenitetsproblemer og er et generelt problem i meget samfundsvidenskabelig forskning. Dog er de statistiske fund dog alligevel interessante for spørgsmålet om en eventuel sammenhæng mellem politisk indflydelse over embedsværket og korruption.

Større incitament for korruption
Graden af politiske udnævnte embedsmænd er ikke kun et spørgsmål om normative demokratiske idealer, men rummer også potentiale implikationer for kvaliteten af embedsførelsen, herunder graden af korruption. Denne artikel argumenterer for, at en politisk udnævnt embedsmand alt andet lige har større incitament til at bruge sit embede til egen fordel og dermed øge graden af korruption.

Mekanismerne er kortere tidshorisont, og at den politiske udnævnte embedsmands sikkerhed i karrieren ikke kun afhænger af ordentlig embedsførelse, men også af niveauet af politiske forbindelser. Dette leder til implikationer, at lande med et højere niveau af politiske udnævnte embedsmænd alt andet lige vil opleve mere korruption. Data fra 33 OECD-lande synes at understøtte disse argumenter, idet et højere niveau af politisk udnævnte embedsmænd er associeret med et højere korruptionsniveau.

Selvom dette studie ikke kan rense fuldstændigt ud for endogenitet, er resultaterne alligevel af interesse i forbindelse med fremtidige reformer af embedsmandssystemer i både nye og gamle OECD-lande. En afvejning af eventuelle demokratiske og øvrige fordele ved flere politisk udnævnte embedsmænd skal således måske vejes op imod en større risiko for korruption.

Mere viden
Aaskoven, Lasse (2014). Politisk udnævnte embedsmænd, tillid og korruption: En empirisk undersøgelse af OECD-landene. Økonomi og Politik, Vol. 87. No. 3 (Oktober).

Golden, Miriam A. (2012). Corruption in the Wealthy World. Brown Journal of World Affairs. 18 (11): 75-84.

Organization for Economic-Co-operation and Development (OECD). (2011). Government at a Glance 2011.

Treisman, Daniel. (2000). The causes of corruption: a cross-national study. Journal of Public Economics. 76(3): 399–458.

Treisman, Daniel.( 2007). “What Have We Learned About the Causes of Corruption from Ten Years of Cross-National Empirical Research?” Annual Review of Political Science. 10: 211-44.