Kommunalreformen: Blev økonomistyringen bedre?

Af Sune Welling Hansen, Kurt Houlberg og Lene Holm Pedersen
Lektor, ph.d., Instititut for Statskundskab, SDU, Programchef, cand.scient.pol., ph.d., KORA, Professor, CBS

Der var mange forventninger til den seneste kommunalreform. Ved at øge kommunestørrelsen (antallet af indbyggere) forventede man blandt andet at kunne høste økonomiske stordriftsfordele, øge den faglige bæredygtighed og såmænd også at forbedre kommunernes økonomistyring. En analyse af økonomistyringen viser, at sammenlægningerne førte til forbedringer på centrale punkter, men ikke entydigt og først efter en vis tidsperiode.

De mange forventninger
En af de centrale forventninger til den seneste kommunalreform var en forbedring af kommunernes økonomiske bæredygtighed. Som Strukturkommissionen anførte i sin betænkning, var en stor del af de daværende forvaltningsenheder (herunder kommunerne) uhensigtsmæssigt små.

Dette skabte problemer med den økonomiske bæredygtighed, hvormed man mente kommunernes evne til at finansiere deres opgaver samt robustheden i deres økonomi. Og de problemer kunne reduceres ved at øge kommunestørrelsen igennem sammenlægninger - mente man.

I den politologiske litteratur genfinder man lignende forventninger. Blandt andet forventes en sammenhæng mellem kommunestørrelse og robustheden i økonomien. Argumentet er, at fordi større kommuner tenderer til at have større budgetter, så er de også mindre følsomme overfor uventede behovsændringer.

En større kommunes økonomi vil eksempelvis være mere robust overfor tilflytningen af en ressourcekrævende familie, eller en virksomhedslukning, som medfører afskedigelser og derigennem øger antallet af arbejdsløse i kommunen. Denne robusthed i økonomien kommer blandt andet til udtryk igennem kommunernes økonomistyring, herunder evnen til at balancere udgifter og indtægter, overholde de lagte budgetter, sikre et vist likviditetsniveau og styre gældsætningen.

Blev forventningerne så indfriet?
Spørgsmålet er, om kommunesammenlægningerne som forventet medførte en forbedret økonomistyring i kommunerne? I en nyligt udgivet forskningsartikel ser vi nærmere på spørgsmålet ved at undersøge kommunernes økonomistyring i tidsperioden 2003 til 2011.

I analyserne ser vi på en række indikatorer for kommunernes evne til at styre deres økonomi: Udviklingen i kommunernes likviditet, i kommunernes gæld og i kommunernes driftsresultat.

Sidstnævnte har man traditionelt ikke undersøgt i politologien, men der er tale om et centralt mål for økonomistyringen, da driftsresultatet viser, hvor store indtægter kommunen har fra skatter og bloktilskud i forhold til de udgifter, kommunen finansierer via disse indtægter. Driftsresultatet har derfor stor relevans i en undersøgelse som vores, da driftsresultatet er et mere langsigtet mål for balancen mellem udgifter og indtægter end den øjeblikkelige størrelse på kassebeholdningen og gælden - og dermed et centralt mål for kommunernes evne til at håndtere økonomiske problemer i nutiden og i fremtiden. Kommunerne skal ikke være overskudsgivende forretninger.

Men et driftsresultat af en vis størrelse er en forudsætning for at kunne styrke kassebeholdningen, nedbringe gælden og/eller foretage nye investeringer.

Netop kommunesammenlægninger er en god mulighed for at undersøge kommunestørrelsens betydning for økonomistyringen, da kommunesammenlægninger som de danske i 2007 indebærer en markant øgning i kommunernes størrelse - men kun for nogle kommuner: Et antal - typisk mindre - kommuner sammenlægges til et antal større kommuner, mens andre kommuners størrelse forbliver stort set uændret, fordi de ikke sammenlægges.

Dette kan karakteriseres som et såkaldt kvasi-eksperiment, hvor nogle kommuner modtager 'behandlingen' sammenlægning, mens andre ikke gør det. Ved at sammenligne økonomistyringen i de sammenlagte kommuner og ikke sammenlagte kommuner over en tidsperiode, som dækker tiden før og efter reformen, får man et stærkt grundlag for at undersøge betydningen af kommunestørrelse for økonomistyring.

Udviklingen fra 2003 til 2011 er illustreret i figurerne . Hvad angår det budgetterede og faktiske driftsresultatet er der før kommunalreformen en tydelig forskel mellem de ikke sammenlagte og de sammenlagte kommuner, men denne forskel udlignes efter reformen.

I årene før sammenlægningerne har de senere sammenlagte kommuner et relativt dårligere driftsresultat end de ikke sammenlagte kommuner. Forskellen hænger blandt andet sammen med, at der blandt de senere sammenlagte kommuner var mange indbyggermæssigt små kommuner.

Men efter sammenlægningerne - som øger indbyggertallet i de sammenlagte kommuner - er der ikke store forskelle i det gennemsnitlige driftsresultat i de to grupper af kommuner. De kommuner, der blev større, har med andre ord forbedret deres driftsresultat i forhold til de kommuner, der ikke blev større.

De sammenlagte kommuner budgetterede allerede de første år efter sammenlægningen med et forbedret driftsresultat. Det er dog først tre-fire år efter sammenlægningen, at det realiserede driftsresultat når på niveau med de ikke sammenlagte kommuner. Muligvis hjulpet på vej af den økonomiske krise og en sanktionslovgivning, der fra 2011 betyder, at staten automatisk straffer kommunerne, hvis ikke budgetterne overholdes.

(Læs videre under graferne)

Kilde: Figur A og B viser driftsresultatgrad. Figur C og D viser likviditet og gæld i kr. pr. indbygger.  

Kilde: For alle figurer gælder, at de kommuner, der blev sammenlagt i 2007, i årene før 2007 er aggregeret op på de nye kommuner.

Hvad angår udviklingen i kommunernes likvide aktiver og langfristede gæld, er billedet anderledes. Her er der tale om, at de sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner har ret ens likviditets- og gældsniveauer i årene 2003 til 2005. I årene umiddelbart før og efter sammenlægningerne ser man dernæst, at likviditeten reduceres og gælden øges i de sammenlagte kommuner.

Dette kan ses som udtryk for, at sammenlægningerne ikke har været gratis, men har krævet investeringer i nye IT-systemer, ombygninger mv. - i kombination med at der måske i de gamle kommuner blev bygget for eksempel flere ældreboliger og idrætshaller umiddelbart før lukketid end normalt.

Først nogle år efter kommunalreformen normaliseres niveauerne, så der igen ikke er den store forskel på de sammenlagte og de ikke sammenlagte kommuner. Genopbygningen af de sammenlagte kommuners likviditet muliggøres blandt andet af forbedringen af driftsresultatet i forhold til de ikke sammenlagte kommuner.

Samlet set viser vores analyse altså, at kommunernes økonomistyring på centrale punkter ser ud til at være blevet forbedret som følge af kommunesammenlægningerne i 2007, men at det har taget nogle år at opnå, og at der på andre områder kun er tale om en reetablering af tidligere niveauer fra før kommunesammenlægningerne.

For det første viser resultaterne, at sammenlægningerne har forbedret driftsresultatet - om end størrelsen på forbedringen varierer en del fra år til år og er mest udtalt i 2010, fire år efter sammenlægningerne blev gennemført. Året efter er forbedringen betragteligt mindre og er statistisk set ikke signifikant. Det er derfor for tidligt at konkludere noget endegyldigt om, hvorvidt forbedringen er varig.

For det andet blev kassebeholdningen reduceret og gælden forøget før og lige efter sammenlægningernes gennemførsel. Først i 2011, fem år efter sammenlægningerne, er likviditets- og gældsniveauet tilbage på samme niveau som før sammenlægningerne. For likviditet og gæld er der altså ikke tale om en forbedring i økonomistyringen, men blot en reetablering af tidligere tiders niveauer.

For en nærmere beskrivelse af disse resultater, datagrundlaget, og hvordan vi har taget højde for forskelle mellem de sammenlagte og de ikke sammenlagte kommuners økonomiske grundvilkår, henviser vi til vores forskningsartikel.

Hvordan ser fremtiden ud?
Analysen fortæller ikke noget om, hvorvidt kommunerne har brugt pengene fornuftigt, om kvaliteten af servicen er blevet forbedret, eller om kommunerne udnytter ressourcerne mere effektivt.

Men fokuserer vi på den basale økonomiske balance i kommunerne, er det vores overordnede vurdering, at sammenlægningerne har forbedret kommunernes økonomistyring - men ikke på alle punkter og kun efter en vis tidsperiode. Det er stadig kun en håndfuld år siden, at kommunesammenlægningerne blev gennemført, og deres langsigtede konsekvenser for økonomistyringen vil vi ikke spå om.

Afgørende for vurderingen på længere sigt vil det være, om det forbedrede driftsresultat i 2010 i de sammenlagte kommuner viser sig at være stabilt og langvarigt. For nu må vi nøjes med at konstatere, at forventningerne til en styrkelse af økonomistyringen blev indfriet i et vist omfang, men først efter nogle år og ikke på alle punkter. Alt i alt peger resultaterne altså på, at det tager tid, før reformer virker, og at de ikke altid lever op til alle forventningerne.

Note: Bygger på artiklen af Sune Welling Hansen, Kurt Houlberg og Lene Holm Pedersen (2014). "Do Municipal Mergers Improve Fiscal Outcomes?", Scandinavian Political Studies, Doi: 10.1111/1467-9477.12020.