Debat

Her er Mads Roke Clausens analyse af den frivillige sociale og nonprofit-sektor

ANALYSE UDEFRA: Der er brug for en sammenhængende strategi, som understøtter små foreninger, og der er behov for stabile indtægtskilder, skriver Mødrehjælpens Mads Roke Clausen i sin analyse af den frivillige sociale og nonprofit-sektor. 

Foto: Camilla Hey
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Resumé
Den frivillige sociale og nonprofit-sektor i Danmark giver en uvurderlig hjælp til mange sårbare og udsatte mennesker. I sektoren er der samlet set 29.000 fuldtidsbeskæftigede og 135.000 frivillige. Næsten hver tiende frivillige i Danmark bidrager i den sociale sektor.

Men i disse år sker der markante ændringer i måden, den frivillige sociale sektor er finansieret på – både i Danmark og i landene omkring os. Der kommer nye finansieringsprodukter, fx social impact bonds, og mange steder ændrer vilkårene for den eksisterende finansiering sig også – der er både kommet mere regulering og mere konkurrence.

Ingen ved, hvordan det påvirker den velfærd, som organisationerne skaber. Men der kan på baggrund af indtægtsanalyser og vurderinger fra sektorens egne ledere peges på følgende tendenser:

  • 53 % af frivillige er organiseret i de små og mindre foreninger. Disse foreninger har ofte meget beskedne eller helt frivilligt baserede sekretariater, men de oplever i stigende grad, at både fonde og offentlige puljer i stigende grad er omfattet af øget regulering og bureaukrati. Det er vurderingen, at dette bidrager til et uudnyttet velfærdspotentiale fra denne del af sektoren.
  • Blandt de selvejende institutioner er der siden 2003 sket et stort fald i kapaciteten, idet antallet af fuldtidsbeskæftigede er faldet med 25 %, svarende til et fald på godt 10.000 årsværk. Faldet skyldes primært en kommunalisering af opgaver i kølvandet på kommunalreformen.
  • I Sverige og England er der sket store ændringer i både finansiering og organisering af en række sociale ydelser. Disse ændringer har skabt øget konkurrence og bevirket, at frivillige foreninger har tabt terræn til fordel for kommercielle aktører eller nonprofit-aktører, som har reduceret antallet af frivillige. Det samlede velfærdsbidrag er formentlig reduceret som følge heraf.

Med udgangspunkt i analyse kan der peges på en række strategiske udfordringer:

  • Der er behov for en sammenhængende strategi, som understøtter de små og mindre foreninger. Det handler ikke kun om en mindre bureaukratisk finansiering, men i lige så høj grad viden, herunder kendskab til egne effekter.
  • Der er behov for at skabe nye og stabile finansierings- og ressourcekilder, som kan tilvejebringe driftsmidler samt andre typer af ressourcer fx viden, lokaler, knowhow og frivillige.
  • Udenlandske erfaringer peger i retning af, at frivillige foreningers rolle som ”de sårbares stemmer” bliver reduceret, når finansiering er præget af konkurrence og orienteret mod konkrete projektaktiviteter. Dette kan ses som en demokratisk udfordring og som en reduceret mulighed for at udvikle sociale ydelser, der reelt også inddrager de udsatte borgeres perspektiv.

Udviklingstendenser og strategiske udfordringer i den frivillige sociale og nonprofit-sektor

1. Før stormen
Den danske velfærdsstat er under pres fra både globalisering, den demografiske udvikling og værdiforskydninger i befolkningen, og det vil næppe være muligt at opretholde det nuværende velfærdssystem ud over en tidshorisont på 10-15 år uden betydelige reformer.

Mange politikere og offentlige ledere ser derfor med en vis forhåbning på frivillige sociale organisationer som mulige partnere i en samlet indsats for at bevare et dansk velfærdssamfund. I regeringsgrundlaget fra november 2016 formuleres det således, at ”de frivillige organisationer kan noget, som den offentlige sektor ikke kan”, og at man vil ”styrke muligheden for at kunne levere en frivillig indsats” (Regeringen 2016). Det er således håbet, at frivillige sociale organisationer på udvalgte områder kan levere social kapital og mere effektive sociale indsatser ved at kombinere professionelle og frivillige indsatser.

Denne udvikling finder ikke kun sted i Danmark. I de nordiske lande ses markante forskydninger i velfærdsmikset. Og i England ses et opbrud i strukturerne på velfærdsområdet og en stor vækst i frivillige sociale organisationers rolle – og i deres udfordringer (Milbourne 2015). Som en del af denne udvikling kommer der nye finansieringsprodukter, fx social impact bonds, og mange steder ændres vilkårene for den eksisterende finansiering sig også – der er både kommet mere regulering og mere konkurrence.

Ingen ved, hvordan denne udvikling påvirker den velfærd, som organisationerne skaber. Men i dette notat identificeres en række udviklingstendenser og deres betydning for, hvorledes den frivillige sociale sektor bidrager til velfærdssamfundet.

Notatet bygger på interview med forskere og ledere fra frivillige sociale organisationer i Danmark og England i perioden 2015-2017 samt åbne datakilder og artikler. Analyserne er lavet i relation til mit virke i Mødrehjælpen og i forbindelse med mine studier på Saïd Business School, University of Oxford. Der er selvsagt ikke tale om en videnskabelig artikel, men om en opsamling af hovedtendenser, som kan være væsentlige i forhold at vurdere udviklingsmuligheder i Danmark.

2. Hvad er velfærd?
For at kunne vurdere i hvilken grad ændringerne i finansieringsvilkår for den frivillige sociale sektor påvirker sektorens velfærdsbidrag og rolle, er det nødvendigt at definere, hvad der forstås ved velfærd.

Beskæftigelse er de seneste år kommet i hovedsædet for mange socialpolitiske indsatser, og det er selvsagt et væsentligt mål. Dels for det enkelte menneskes mulighed for at kunne forsørge sig og sine, og dels for at sikre bæredygtigheden af en skattefinansieret velfærdsmodel. Hertil kommer, at megen identitet og muligheder for at være en del af et fællesskab afhænger af at have et arbejde.

Men en tilfredsstillende definition af velfærd må dog inkludere mere end blot beskæftigelse. På individniveau har jeg valgt at anvende capability-tilgangen (Sen 1980, 1990 og 1992). Denne definition er valgt af to grunde. For det første fordi nytten – som er det velfærdsbegreb, der typisk anvendes i økonomisk teori – er for subjektivt til at kunne sammenligne velfærd mellem individer. For det andet, fordi velstand (som fx indkomst eller formue) ikke tager højde for forskelle i de menneskelige behov (Nussbaum 1993).

Ved brug af capability-tilgangen fokuseres der på det enkelte menneskes reelle frihed til at opnå bestemte livsfunktioner. Disse livsfunktioner er aktiviteter og tilstande, som konstituerer menneskeligt liv, og som vi finder centrale for at være menneske. Konkrete eksempler på livsfunktioner er at have en uddannelse, være en del af et socialt netværk eller være fysisk sund.

På samfundsniveau har jeg valgt at se på udbredelsen af social kapital samt demokratisk deltagelse (Putnam 2000). Disse dimensioner er valgt, fordi det er væsentligt at have et velfærdsbegreb, som rækker længere end blot individniveau og som inkluderer mulighed for at deltage i demokratiske processer og derved mulighed for strukturelt at kunne påvirke de vilkår, man lever under.

3. Den frivillige sociale sektor
I denne analyse er der fokus på de formelle aktiviteter, der foregår i foreninger og organisationer på det sociale område. Definitionen indbefatter også de personer, som er ansat i nonprofit­organisationer, dersom disse organisationer opfylder kriteriet om ”meningsfyldt niveau for frivillige aktiviteter”. Definitionen indebærer, at hverken såkaldt uorganiseret frivillighed eller uformelle hjælpeaktiviteter er inkluderet i analysen. Se yderligere bilag 1.

Det samlede antal frivillige på det sociale område er estimeret af SFI (2014:38) til at udgøre 3 % af befolkningen over 16 år, svarende til 135.000 personer. Frivillige på det sociale område udgør godt 8 % af alle frivillige i Danmark.

I gennemsnit arbejdede frivillige på det sociale område i 2012 i 98 timer pr. år, hvilket var et fald fra 122 timer i 2004, svarende til et fald på 20 %. Ifølge Boje (2017) svarer det frivillige bidrag på det sociale område til 9.200 fuldtidsårsværk.

Med nogen forsigtighed kan det beregnes, at knap halvdelen (47 %) af frivillige er organiseret i de mellemstore og store frivillige foreninger1, mens 53 %, svarende til 70.600 personer, er organiseret på anden vis, herunder i de små og mindre foreninger.

Den lønnede beskæftigelse i sektoren udgjorde i 2013 29.651 heltidsansatte (Boye 2017), hvilket er en nedgang fra 39.748 fuldtidspersoner i 2003, svarende til en reduktion på 25 %. Denne nedgang kan i stor udstrækning forklares med, at en lang række af selvejende institutioner blev kommunaliseret i forbindelse med kommunalreformen. Desuagtet nedgangen i antal af beskæftigede er der sket en stigning på 19 % i indtægterne i hele sektoren, svarende til samlede indtægter for 24 milliarder kr. i 2013.

4. Tendenser i finansieringen
I flere lande omkring Danmark er der sket markante ændringer i finansieringen og rammemæssige vilkår for frivillige og not-for-profit-organisationer, som udfører sociale opgaver.

Udviklingen i Norden og England
I de nordiske lande ses væsentlige forskydninger i velfærdsmikset, dvs. hvor store andele af velfærdsopgaverne, der løses af not-for-profit-organisationer, kommercielle aktører eller af offentlige institutioner, jf. tabel 1. Ifølge Sivesind (2016) kan der i Sverige konstateres en ganske markant stigning i de kommercielle aktørers betydning på bekostning af ydelser leveret af den offentlige sektor. Målt på denne måde har den svenske not-for-profit-sektor ikke formået at øge sit bidrag til trods for et større udbud af opgaver. I Norge øges not-for-profit-organisationers betydning svagt, mens organisationernes bidrag er vigende i Danmark, hvor kapacitet er flyttet over i den offentlige sektor.

Tabel 1: Sammensætning af velfærdssektorens arbejdsstyrke (lønnet arbejdskraft) i hhv. nonprofit, kommercielle og offentlige indsatser (opgjort i procent). 

 
Norge


Sverige


Danmark

Sektor 2006 2013 Ændring over 5 år 2000 2013 Ændring over 5 år 2008 2013 Ændring over 5 år
Nonprofit 7,4

7,8

0,3 3,5 3,2 -0,1 15,1 13,8 -1,1
Kommercielle 11,5 13,4 1,2 8,7 19,2 3,8 6,5 7,1 0,5
Offentlige 81,2 78,8 -1,5 87,8 77,6 3,6 78,4 79,1 0,5

Endnu større ændringer har dog fundet sted i England i kølvandet på Cameronregeringens Big Society-satsning og samtidigt øget brug af udliciteringer ved tildeling af opgaver og finansiering til de udførende organisationer (Body 2015, Milbourne 2013, Centre for Social Justice 2014 samt House of Lords 2017). De nye finansieringsvilkår har resulteret i øget konkurrence om de økonomiske midler.

Den øgede konkurrence om finansieringen har betydet indtægtsnedgange for særligt små og mindre organisationer (i tabel 2 betegnet Ildsjæle). Disse organisationer gør stort brug af frivillige og arbejder mere uformelt. Men de har ikke haft kapital og kapacitet til at byde på, endsige vinde, licitationerne om de sociale opgaver. I specifikke regioner ses indtægtsnedgange på 70 % for disse organisationer.

I modsætning hertil har større social enterprises – en form for socialøkonomiske virksomheder – oplevet en betydelig vækst (i tabel 2 betegnet Tilpasserne). De har typisk reduceret anvendelse af frivillige til et minimum eller er rene sociale virksomheder helt uden frivillige. Dette skyldes, at frivillige anses for vanskelige at lede, og derved udgør de en risiko for, at man ikke kan levere de lovede ydelser, hvis man er afhængig af frivillig arbejdskraft. Disse organisationer er dygtige lobbyister, som påvirker, hvilke opgaver der sættes i udbud, og hvilke metoder der skal anvendes til opgaveløsningen. Derved formår de også at vinde markedsdele, og der er generelt for disse organisationer set vækstrater på 80 %.

En tredje organisationstype (i tabel 2 betegnet Forhandlerne) er de større og delvist frivilligt baserede organisationer, som forsøger at balancere brugen af frivillige med en samtidig evne til at byde på og vinde licitationer. En variation i dette segment er organisationer, som udvikler cost-leadership-strategier (dvs. de konkurrerer på at være billigst i pris), hvor frivillige erstatter professionelt personale, eller væksten sker via frivillige – i konkrete tilfælde med tab af socialfaglig ekspertise til følge.

Generelt er det opfattelsen, at den massive konkurrence mellem organisationer har givet en negativ påvirkning for mulighederne for samskabelse, idet sektoren er præget af positionskamp og mistillid. Ydermere ses det for alle organisationstyperne, at deres varetagelse af fortalerrollen er under pres: Organisationerne er bekymrede for at være kritiske af frygt for at ”stå dårligt” i den hårde konkurrence om de økonomiske midler.

Tabel 2: Eksempler på organisatoriske følgevirkninger af øget konkurrence om social finansiering i England

Organisationstype Ressourcer og strategi Udvikling i indtægter
Ildsjæle

Små og uformelt arbejdende organisationer.

Beskeden kapacitet og ingen lobby-strategi.

I høj grad baseret på frivillig arbejdskraft.

Stor nedgang

Op til – 70%

Tilpasserne

Har investeringskapital og organisatorisk kapacitet.

Er konkurrenceorienterede og har fokuserede lobby-strategier.

Bruger færre eller ingen frivillige.

Store fremgange

Op til + 80%

Forhandlere

Har investeringskapital og har bygget organisatorisk kapacitet til partnerskaber, samskabelse og licitationer.

Er værdiorienterede og har målrettede lobby-strategier.

Strategisk brug af frivillige.

Solid fremgang

Op til + 60%

Kilde: Tilpasset efter Body (2015) samt egne interviews og analyser.

Ikke alt er dog negativt. I kølvandet på BIG Society filosofien er der opnået administrative lettelser for foreningerne, og i lokalsamfund med mange ressourcer er det ved hjælp af BIG-puljerne lykkedes at øge den sociale kapital. Omvendt har lokalsamfund uden ressourcer ikke formået at omsætte BIG-puljerne til varige forbedringer, og i dag betegnes flere af disse lokalområder som Cold spots, dvs. lokalsamfund uden at aktivt civilsamfund.

Udviklingen i Danmark
Man kan se på udviklingen i England og Sverige som en slags fremtidsværksted, som viser, hvad der kan ske og hvilke strategier, de sociale organisationer vælger, når der sker store omvæltninger i finansieringsvilkårene. Udviklingen i Danmark kommer til at følge sine egne veje, men hvis de internationale tendenser slår igennem vil det have betydelige konsekvenser. Set i dette lys er Danmark i en slags ”før-stormen”-situation.

Men allerede nu kan der konstateres væsentlige forandringer i frivillige sociale foreningers finansielle landsskab. Udviklingstendenserne vises i figur 1, som er opdelt efter, hvorvidt indtægterne går til foreningernes generelle drift eller er rettet mod konkrete projektaktiviteter, samt hvorvidt indtægterne er omfattet af en tæt regulering (Heavy hand) eller mere generel lovgivning (Light touch). Cirklernes størrelse afspejler tilnærmelsesvis indtægtskildernes størrelse i sektoren2.

Det ses af figur 1, at de private indtægter fra telemarketing, indsamlinger, arv og butikker generelt er omfattet af generel lovgivning og ikke specifik detailregulering. Disse indtægter kan således i højere grad anvendes frit i foreningerne.

Figur 1: Tendenser i de frivillige sociale indtægter - opdelt efter regulering og formål

Anderledes ser det ud med de statslige puljer, hvor der kan konstateres en tydelig tendens til øget regulering og mere specifik anvendelse. Det samme billede kan ses for en række fonde, som både stiller øgede krav til dokumentation og arbejder ud fra mere snævre formålsforståelser. En række nye mulige indtægtskilder fra partnerskaber, Social Impact Bonds og CSR er ligeledes omfattet af betydelig projektfokus og omfattende regulering. Det er ligeledes blandt disse indtægtskilder, at fokus på beskæftigelse i stigende grad er fremherskende.

De frie indtægter (felt B) er hovedsageligt forbeholdt de større foreninger, som har egne fundraisingafdelinger og kapital til investering. Herudover henter de store foreninger også midler i de øvrige felter, dvs. specifikke projektbevillinger (felt C) og mere fast driftsbevillinger (felt A). Den organisatoriske kapacitet giver dem bedre mulighed for dialog med donorerne, at udarbejde ansøgningerne og håndtere bevillingerne.

De mindre foreninger henter primært deres indtægter via specifikke projekter og bevillinger (felt C) og i nogen udstrækning fra helt mindre fonde og lokale kilder (felt D). De mindre foreninger er således i højere grad underlagt et strammere reguleringsregime, som definerer deres strategiske manøvrerum. De skal i højere grad end de store foreninger forhandle om anvendelsen af deres økonomiske midler og er i forlængelse heraf også sårbare over for skiftende prioriteringer fra donorerne.

5. De nye tendensers potentielle betydning for velfærdsbidraget
De små og mindre foreninger kan skønnes at have mere end halvdelen af den nationale frivilligkapacitet. Det er ofte foreninger med små og delvist frivilligt baserede sekretariater. Det kan derfor forekomme paradoksalt, at de i vid udstrækning opnår deres indtægter fra kilder, som i stigende grad er omfattet af tæt regulering og i stadig højere grad er rettet mod specifikke projektaktiviteter, og hvor fokus på beskæftigelse er stigende og som følge heraf et mere snævert velfærdsbidrag. Light touch-regulering og adkomst til flere ressourcer vil kunne genere et øget velfærdsbidrag fra dette segment.

Det ses i både Sverige og England, at både de kommercielle og rent socialøkonomiske virksomheder i vid udstrækning vinder markedsandele på bekostning af de små foreninger og de mere frivilligt baserede foreninger. Denne udvikling ses aktuelt ikke i Danmark, men det er iøjnefaldende, at kommunerne har overtaget ¼ af beskæftigelseskapaciteten i sektoren. Der er i alle tilfælde tale om, at en flytning af disse velfærdsopgaver fra frivillige foreninger til kommercielle eller kommunale aktører bevirker, at færre frivillige bliver involveret i hjælpearbejdet, og som følge heraf bliver der skabt mindre social kapital.

Frivillige sociale foreninger spiller en væsentlig demokratisk rolle som fortaler for sårbare og udsatte mennesker, som ofte selv har begrænsede muligheder for at komme til orde over for beslutningstagerne. En øget konkurrenceudsættelse af de økonomiske midler har i England bevirket, at mange aktører har nedtonet fortalerarbejdet. En tilsvarende udvikling synes ikke at være fremherskende i Danmark. Men det er væsentligt at have opmærksomhed på dette scenarium, herunder hvorvidt frivillige foreninger optimerer deres politiske kommunikation for at tækkes deres kommercielle private donorer på bekostning af fokus på brugernes livsvilkår.


Fodnoter:

1 Analysen bygger på oplysninger fra Puljeportalen, Isobros indtægtsundersøgelser, Finanslov 2016 samt branchemæssige vurderinger.
2 Store og mellemstore foreninger og organisationer er defineret ud fra, hvorvidt de har modtaget mere end den gennemsnitlige økonomiske støtte fra Tips- og Lottopuljen (Puljeportalen 2017).

Dokumentation

Bilag
I denne analyse er den frivillige sociale sektor defineret med udgangspunkt i FN’s definition af ”the nonprofit sector” og afgrænses yderligere ved fem relevanskriterier som defineret af Salamon og Anheir (1996):

  • Organiseret, dvs. at organisationen er institutionaliseret i form af eksempelvis en vedtægt.
  • Adskilt fra myndighedsudøvelse, dvs. at organisationen er strukturelt afskilt fra offentlige myndigheder. Dette betyder ikke, at organisationen ikke kan modtage offentlige støttemidler.
  • Not-for-profit, dvs. at et eventuelt økonomisk overskud genanvendes til den formålsbestemte indsats og således ikke distribueres tilbage til ejere eller stiftere.
  • Selv-ledende, dvs. at organisationen er i stand til at kontrollere egne aktiviteter gennem interne styringsprocedurer.
  • Meningsfuldt niveau for frivillige aktiviteter, dvs. at der som en del af organisationens ressourcer indgår frivillige og dette på et niveau, der ikke kun er proforma.

Litteratur
Boje. T.P. (2017) Civilsamfund, medborgerskab og deltagelse, Hans Reitzels Forlag.

Body, A. (2015) Weathering the storm: Understanding the voluntary sector through a fields theory analysis – early findings of a case study of preventative children’s services in Kent, Working paper presented at Voluntary Sector and Volunteering Research Conference, NCVO, Leeds.

Centre for Social Justice (2014) Social Solutions – Enabling grass-roots charities to tackle poverty, Breakthrough Britain2015.

House of Lords (2017) Stronger charities for a stronger society, Report of Session 2016–17
HL Paper 133, London.

Nussbaum, M. (1993) The Quality of Life, Published to Oxford Scholarship Online: November 2003

Milbourne, L. (2013) Voluntary Sector in Transition: Hard Times or New Opportunities?, Bristol: Policy Press.

Putnam, Robert D. (2000) Bowling Alone – The Collapse and Revival of American Community, Simon& Schuster, New York

Sen, A. (1980) Equality of What?, in The Tanner Lecture on Human Values, I, 197-220. Cambridge: Cambridge University Press.

Sen, A. (1990) Individual Freedom as a Social Commitment, The New York Review of Books, June 1990.

Sen, A (1992) Inequality re-examined, Oxford: Clarendon Press

SFI (2014:38)


Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Mads Roke Clausen

Direktør, Landsorganisationen for sociale tilbud, bestyrelsesmedlem, Bikubenfonden og Liljeborgfonden
cand.scient.adm. (RUC 1997), Diploma in Organisational Leadership (University of Oxford 2017)

0:000:00