Professor: Reformer bygger i vidt omfang på luft

Når det offentlige omkalfatrer, så sker det ofte med fejlagtige forventninger om store effektiviseringsgevinster.

Det siger Jørgen Grønnegård Christensen, mangeårig politolog og professor emeritus i offentlig forvaltning ved Aarhus Universitet.

“De forestillinger om effektiviseringer, der ligger bag de seneste mange års omorganiseringer og reformer i den offentlige sektor, bygger i meget vidt omfang på luft,” siger Jørgen Grønnegård Christensen til Altinget.

Sammen med professor Peter Bjerre Mortensen har han netop udgivet lærebogen “I politikkens vold – Offentlige lederes vilkår og muligheder”, der skal klæde offentlige ledere på til en virkelighed med møgsager og nærmeste konstante omorganiseringer.

Mange af de ledelses- og styrelsesmæssige reformer, der er lavet i den offentlige sektor de seneste mange år, hviler på en forestilling om, at man kan opnå rigtigt gode resultater ved en minutiøs og meget teknokratisk styring. Men denne forestilling er temmelig meget ved siden af.

Jørgen Grønnegård Christensen
Professor emeritus, Aarhus Universitet

Temmeligt meget ved siden af
Og netop de mange reformer, nyordninger og små og store forandringer i det offentlige skaber visse vanskeligheder, ligesom de gerne er baseret på fejlagtige forestillinger, siger Jørgen Grønnegård.

“Mange af de ledelses- og styrelsesmæssige reformer, der er lavet i den offentlige sektor de seneste mange år, hviler på en forestilling om, at man kan opnå rigtigt gode resultater ved en minutiøs og meget teknokratisk styring. Men denne forestilling er temmeligt meget ved siden af,” fortsætter Jørgen Grønnegård med henvisning til den teori og forskning, som forfatterne fremlægger i bogen.

Problemet er, at den tilgang til forandringer simpelthen ikke tager højde for den måde, man reelt arbejder på i den offentlige sektor.

“Når man laver forandringer og indfører mål- og resultatstyring, bygger det ofte på forestillinger om, at man på alle niveauer i det offentlige styringssystem er i stand til at håndtere utroligt store datamængder, er i stand til at lave analyser på det grundlag og så realisere nogle klart definerede mål. Men sådan fungerer det ikke i praksis,” siger Jørgen Grønnegård.

“Den måde, man træffer beslutninger på i den offentlige sektor, er ved at bide problemerne over og lave nogle små overskuelige delproblemer.”

Problemet er tyrkertroen
Den snart 10 år gamle kommunalreform er et eksempel på en af de fejlagtige forandringer, Jørgen Grønnegård taler om.

“Kommunalreformkomplekset byggede på nogle forestillinger om effektiviseringspotentialer, som blev frigjort, hvis man gennemførte reformen. Men i dag ved vi, at der var ikke den sikre sammenhæng mellem stordriftstankegang og effektiviseringsmæssige gevinster, som man forudsatte,” siger Jørgen Grønnegård.

Hans analyse gælder dog ikke kun store, samfundsforandrende reformer. Den konstant forandringsramte virkelighed eksisterer i den grad også inden for de enkelte offentlige organisationer – om det så er sygehuse, skoledistrikter eller statslige styrelser.

“Hvis man for eksempel går ud i regionerne og ud på sygehusene, så kan man se, at man stort set konstant putter organisationen ned i gryden igen og rører rundt, og så kommer man op med nye strukturelle løsninger,” siger Jørgen Grønnegård, der også fremhæver styrelserne på Sundhedsministeriets område.

Lægemiddelstyrelsen var oprindeligt en del af Sundhedsstyrelsen. I 1996 blev de to området splittet op i selvstændige styrelser, i 2012 blev de lagt sammen igen til en ny superstyrelse, der blot tre år senere – i 2015, efter en række dårlige sager – blev splittet op i fire mindre styrelser.

Og problemet med de mange forandringer er således ikke blot, at de misforståede, men trods alt forventede, mål ikke bliver indfriet. Forandringerne i sig selv kan være forhindringer for en god udvikling.

“Mens vi ikke kan se nogen sikker sammenhæng mellem reorganiseringer og effektivitetsgevinster, kan vi se, at en vis form for tålmodighed og stabilitet i den måde, man driver offentlig virksomhed på, er fremmende for stabiliteten,” siger Jørgen Grønnegård, der understreger, at man naturligvis heller ikke skal lade stå til.

Samtidig gør han det klart, at hans pointe ikke er, at reformer ikke virker. Problemet er tyrkertroen på, at forandringer i retning mod mere mål- og resultatstyring giver afkast i form af øget effektivitet.

“Der er ikke en sikker sammenhæng mellem de ofte meget krævende forandringer, man laver, og de effektiviseringsgevinster, man forudsætter. Nogle gange opnår man gevinster, andre gange gør man ikke,” siger Jørgen Grønnegård.

Han henviser til Skat, hvor det stort set ubrugelige og nu skrottede inddrivelsessystem EFI er et eksempel på en “eklatant” fiasko, drevet af en “skråsikker, rationel tilgang om, at hvis bare man gjorde sådan og sådan, så kunne man med et fingerknips realisere nogle effektiviseringsmæssige gevinster”.

“Det endte jo med at gå grueligt galt. Men det har jo også vist sig, at nogle af de forandringer, man har lavet med mindre personale, i et vist omfang er lykkedes,” siger Jørgen Grønnegård.

New Public Management
Hans kritik rammer elementer af New Public Management, erkender Jørgen Grønnegård. Men den er ikke målrettet det forjættede styringsbegreb, forklarer han.

“Forestillingen om, at vi kan effektivisere ved omorganiseringer, der indebærer mere mål- og resultatstyring, er en tilbøjelighed, der findes i New Public Management, men den går faktisk langt længere tilbage – i hvert fald til 1960'erne,” siger Jørgen Grønnegård.

“Det er en misforståelse, at det hele skyldes New Public Management.”

Heller ikke tendensen til at lave meget om er ny.

“Det var i hvert fald det samme så langt tilbage som 1945,” siger Jørgen Grønnegård med henvisning til noget af sin tidligere forskning.

“Og det er heller ikke, fordi billedet er anderledes i udlandet.”

Tænk jer lige om
Men hvis den store reform- og forandringsiver hverken er ny eller usædvanlig, hvad er så egentlig budskabet?

Jo, egentlig er Grønnegårds og Mortensens bog jo slet ikke et kampskrift, men en lærebog til offentlige ledere, der skal begå sig i offentlige organisationer, der konstant forandres. Og hvis de skal kunne det, er det en forudsætning, at de kender og forstår de forhold, de arbejder under.

Som de to professorer skriver i forordet med lån fra et gammelt mundheld:

“En ting er søkort at forstå, en anden et skib at føre. Dermed mener vi, at kun de offentlige ledere, som forstår de politisk satte vilkår, hvorunder de må arbejde, er i stand til at løse ledelsesopgaven.”

Deres ærinde er dog todelt. Udover at klæde ledere på overalt i det offentlige, har de også et budskab til dem, der har ansvaret.

“Og det er ikke kun politikere. For de har stort set ikke været inde over mange af de reorganiseringer, vi taler om. Hvis man lægger om i en styrelse eller ændrer den organisatoriske opbygning af et sygehus, så er det ikke noget, politikerne har været dybt inde i. Det er nogle embedsmænd på overordnet niveau, der sidder ved et skrivebord og finder ud af, at ‘det tror vi nok, kunne være smart’ uden i virkeligheden at vide noget om det,” siger Jørgen Grønnegård.

“Der må vi sige til dem: Prøv lige at tænke jer om, og tag nogle dybe indåndinger, inden I kaster jer ud i det nye store, dristige projekt.”

–––

"I politikkens vold – Offentlige lederes vilkår og muligheder" af Peter Bjerre Mortensen og Jørgen Grønnegård Christensen udkom 23. august på Djøf Forlag. Den er på 200 sider og koster kr. 285,-.