Giver større kommuner administrative stordriftsfordele?

Af Kurt Houlberg
Programchef, KORA

Professor Jens Blom-Hansen
Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Professor Søren Serritzlew
Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Kommunalreformen i 2007 var båret af forventninger om økonomiske og faglige stordriftsfordele. Økonomisk set var der især forventninger om stordriftsfordele på det administrative område. Fra et dansk perspektiv er det derfor væsentligt at evaluere, om der så rent faktisk er indhøstet administrative stordriftsfordele efter kommunalreformen.

Gøres kommunerne større, kan de drives billigere. I det mindste inden for størrelsesrammerne af de danske kommuner.

Søgning efter den optimale størrelse på politiske systemer har altid været centralt i politisk tænkning, og den danske kommunalreform har derfor også vakt international forskningsinteresse, fordi den giver nogle særlige metodiske muligheder for at sige noget validt om, hvilken betydning størrelse har for de økonomiske omkostninger ved at drive et politisk system. Indeværende artikel er således en forkortet udgave af en artikel, der nyligt er bragt i det velansete amerikanske tidsskrift American Journal of Political Science, hvor kommunalreformen i Danmark bruges som case.

Svært at finde ud af, hvad effekten af størrelse er
Fra et økonomisk perspektiv er der vægtige teoretiske argumenter både for og imod små politiske enheder, uanset om man taler om stater, regioner eller kommuner. På kommunalt plan vil der fx på den ene side være en række faste omkostninger til bygninger, borgmester og direktion, som kan spredes på flere borgere i større kommuner, ligesom der kan være bedre muligheder for arbejdsdeling og specialisering i den kommunale opgaveløsning.

På den anden side kan der ved stigende størrelse opstå øgede udgifter til intern kommunikation og koordinering, ligesom omkostninger ved at omsætte beslutninger til handling kan være større i større kommuner. I praksis kan man derfor forestille sig, at eventuelle stordriftsfordele er U-formede og derfor kun eksisterer op til en vis størrelse, hvorefter stordriftsulemperne flader ud og gradvis bliver opvejet af stordriftsulemper. Størrelsen på stater ændres sjældent, hvorimod der i disse årtier i mange lande sker strukturreformer på decentralt niveau, hvor antallet af kommuner og disses størrelse ændres.

I lyset af de økonomiske argumenter både for og imod store enheder kunne man forvente en stor grad af variation i retningen og intentionerne i disse reformer. Imidlertid har reformen haft en entydig retning og intention, nemlig at reducere omkostningerne ved at gøre kommunerne større. Reformdagsordenen har alle steder været båret af forestillinger om, at sammenlægninger er et instrument til at indhøste stordriftsfordele.

Men er det nu så entydigt i den virkelige verden, at større enheder fører til økonomiske stordriftsfordele? Dette spørgsmål adresseres i denne artikel med afsæt i den danske kommunalreform og de særlige metodiske muligheder, denne giver for at kunne sige noget kausalt om sammenhængen mellem størrelse og omkostninger.

En gennemgang af den internationale litteraturs fund viser, at der ikke er mange gode nyheder at hente for dem, der tror på økonomiske stordriftsfordele i kommuner og regioner. Der er, med de positive øjne, blandet forskningsmæssig evidens for denne teori. Ingen videnskabelige reviews har fundet utvetydig støtte til eksistensen af positive størrelseseffekter. Imidlertid er de fleste studier baseret på sammenligninger af store og små kommuner i en given struktur - og ikke på ændringer af givne kommuner over tid. Sådanne studier kan lide af alvorlige metodiske problemer, såkaldt endogenitet. Endogenitetsproblemer opstår i situationer, hvor det, forskere ønsker at undersøge virkningen på (i dette tilfælde omkostningerne), kan have betydning for det, man ønsker at undersøge virkningen af (i dette tilfælde kommunestørrelse). I så fald er det ikke entydigt, hvad der er årsag, og hvad der er virkning. Dermed er det ikke muligt at drage en kausal tolkning.

Tager vi kommunestørrelse som eksempel, så er denne ikke nødvendigvis bestemt uafhængigt af omkostningerne ved at drive kommunen. Tværtimod. En kommune, der oplever økonomiske problemer, kan fx vælge at indgå i en sammenlægning for at løse disse problemer. Eller en kommune kan vælge at indgå i en sammenlægning for at hæve kvalitets- og serviceniveauet og dermed forøge omkostningerne. For forskeren, der studerer sammenhængen mellem størrelse og omkostninger, repræsenterer disse situationer problemer med omvendt kausalitet, eller endogenitet. Tværsnitsstudier på tværs af kommuner på et givet tidspunkt risikerer derfor at blive skævvredet af, at tidligere lokale politiske sammenlægningsbeslutninger kan være truffet for at løse økonomiske problemer og påvirke omkostningerne. Og ofte sker på et frivilligt grundlag.

En løsning på endogenitetsproblemet er at studere eksternt påtvungne ændringer i kommunestørrelser udefra. Det er netop dette, der muliggøres af den danske kommunalreform i 2007.

Kommunalreformen som kvasi-eksperiment
Kommunalreformen var ikke et lodtrækningsforsøg, hvor kommuner blev tilfældigt udvalgt til, om de skulle sammenlægges eller ikke sammenlægges. Men reforminitiativet kom fra centralt hold, og regeringen pålagde ved lov alle kommuner med under 20.000 indbyggere at lægge sig sammen med henblik på at få over 30.000 indbyggere. Kommuner med under 20.000 indbyggere kunne kun undgå sammenlægning, hvis de indgik i et forpligtende samarbejde med en nabokommune med over 30.000 indbyggere om servicetilvejebringelse.

I praksis viste det sig svært at komme gennem denne ’kattelem’, og det lykkedes kun for syv kommuner at undgå sammenlægning eller lægge sig sammen til en størrelse under 20.000 indbyggere. Samtidig blev kommuner tre forskellige steder i landet med hjælp fra regeringens opmand tvunget ind i en kommunesammenlægning.

Reformen kan derfor betragtes som et eksogent chok for det kommunale system - altså noget, kommunerne blev påtvunget udefra. Det var godt nok frivilligt, hvem de små kommuner ville lægge sig sammen med, og hvor stor den nye kommune skulle være. Men ikke, at de skulle lægge sig sammen.

Reformprocessen endte med, at 239 kommuner blev sammenlagt til 66 nye kommuner, mens 32 kommuner forblev uberørte. Kommunalreformen kan derfor siges at udgøre et kvasi-eksperiment, hvor nogle kommuner modtog ’behandlingen’ sammenlægning, mens andre kommuner ikke modtog ’behandlingen’ og derfor i eksperimenttermer fungerer som kontrolgruppe. Dette er et stærkt design for at drage kausale tolkninger om effekterne af ændringer i kommunestørrelse. Ved at sammenligne udviklingen i de sammenlagte kommuner med de ikke-sammenlagte kommuner over en tidsperiode, som dækker tiden før og efter reformen, får man et stærkt grundlag for at undersøge effekten af kommunestørrelse for de administrative omkostninger. Hvis der er størrelseseffekter i kommunal administration skulle vi, alt andet lige, se, at udgifterne i de sammenlagte kommuner falder relativt i forhold til de ikke sammenlagte kommuner.

Centralt for muligheden for at drage kausale slutninger om effekten på administrationsomkostninger af øget kommunestørrelse er, om administrative omkostninger spillede en rolle for de enkelte kommuners valg af sammenlægningspartnere, da dette ville introducere et element of endogenitet i analysen. Imidlertid viser både kvalitative og kvantitative studier, at administrative omkostningsovervejelser allerhøjest spillede en sekundær rolle. Casestudier af individuelle sammenlægningsprocesser peger på, at mange andre overvejelser var vigtige, herunder: lokal identitet, intern sammenhængskraft, den sandsynlige partikonkurrence i den nye kommune, ensartethed i kommunal service og velstand samt ikke mindst ambitioner om at blive en indflydelsesrig spiller i den fremtidige kommunale struktur.

En kvantitativ analyse af alle sammenlægninger viser, at borgernes pendlingsmønstre – udover størrelsesdimensionen – var afgørende for, hvem der giftede sig med hvem. Overvejelser om administrative omkostninger ser ikke ud til at have spillet en signifikant rolle for de faktiske sammenlægningsvalg. Sammenlægningerne udgør med andre ord et eksogent chok i forhold til kommunernes administrative omkostninger.

Sammenlægninger var kun ét af elementerne i kommunalreformen. Reformen indeholdt også andre ændringer, fx i udligningssystemet og i kommunernes opgaver og finansiering. Da disse andre ændringer imidlertid skete både i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner, vil eventuelle forskelle mellem udviklingen i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner kunne tilskrives effekten af selve sammenlægningerne.

Muligheden for at inddrage en kontrolgruppe på 32 ikke-sammenlagte kommuner giver os derfor mulighed for at bruge et såkaldt difference-in-difference-design (DiD) til at isolere effekten af sammenlægninger fra effekten af det samlede reformkompleks og det forhold, at reformen i alle kommuner gav anledning til lokale organisationsændringer.

Administrationsudgifter: hvordan måles de - og hvad måler de ikke?
Analysen er baseret på de regnskabsførte administrative udgifter pr. indbygger i kommunens centrale administration. Det indebærer fire væsentlige metodiske opmærksomhedspunkter:

1. Kommunernes administrative udgifter er en broget buket af myndighedsopgaver; betjening af det politiske system, indkøbsfunktioner, løn- og personaleadministration, økonomisk styring mv. Udgifterne omfatter dermed også så forskelligartede udgifter som lønninger til det administrative personale, honorar til politikerne, bygningsvedligeholdelse, IT, indkøb af administrative varer, forsikringer, revision mv. – og de samlede udgifter fortæller ikke, hvilke udgifter der har størst vægt eller stiger mest.
2. Vi ved ikke, hvad kommunerne har fået for pengene. Vi ved ikke, hvor meget de administrative medarbejdere har produceret. Eller med hvilken kvalitet. Udgifter pr. indbygger er ikke det samme som det økonomiske begreb enhedsomkostninger, men i mangel af et brugbart udtryk for den kommunale administrations output bruger vi som i andre analyser udgiften pr. indbygger. Set med skatteborgerens øjne er dette sandsynligvis også den mest relevante målestok for administrative udgifter.
3. Analysen omfatter kun udgifter konteret på kommunens centrale administrationskonti (på hovedkonto 6: Administration og fællesudgifter). Der kan her være forskelle i kommunernes konteringspraksis mht. om udgifter til fx IT, revision, indkøb og forsikringer konteres centralt eller konteres ud på de enkelte skoler, daginstitutioner, plejecentre mv. Samtidig kan der være forskelle på, i hvilken udstrækning administrative medarbejdere som sekretærer og ledere er ansat og lønnet decentralt på de enkelte institutioner – og dermed ikke medregnes i udgifterne til den centrale administration. For i videst mulig omfang at tage højde for det sidste kontrollerer vi i analysen for, hvor stor en andel af det administrative personale der er lønnet decentralt. 
4. Kommunale administrationsudgifter kan være påvirket af andre faktorer end kommunestørrelse, og disse faktorer kan have udviklet sig forskelligt i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner efter kommunalreformen. For at tage højde for dette inkluderer vi en række kontrolvariable, der i tidligere studier af danske kommuner har haft betydning for administrationsudgifternes størrelse. Dette gælder dels fire indikatorer for administrative udgiftsbehov (spredt bosætning, lille ø-kommune, familier i almennyttigt boligbyggeri mv. samt andel børn af enlige forsørgere), dels en indikator for hvor økonomisk presset kommunen er.

Analysen fokuserer på nettodriftsudgifter for at tage højde for, at nogle kommuner udfører administrativt arbejde for andre eller varetager administrationen i mellemkommunale samarbejder. Anlægsudgifter er ikke omfattet af analysen.

Kommunalreformen førte til administrative stordriftsfordele
En forudsætning for analysen er, at der forud for sammenlægningerne er en parallel udvikling i de sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner. I figur 1 er de kommuner, der blev sammenlagt i 2007, slået sammen med tilbagevirkende kraft også i årene før sammenlægningen, og udviklingen er sammenlignet med udviklingen i de ikke sammenlagte kommuner. I figuren er der ikke taget højde for forskelle i kommunernes udgiftsbehov og økonomisk pres. Men som det fremgår, er forudsætningen om parallel udvikling før reformen opfyldt, idet udviklingen i de administrative udgifter i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner forløber parallelt i årene til og med 2005. Altså inden de konkrete lokale sammenlægningsprocesser begyndte i 2006 og lagde fundamentet for de egentlige sammenlægninger pr. 1.1.2007.

Note: N = 95. Nettodriftsudgifter. Der er set bort fra København, Frederiksberg og Bornholm, da disse kommuner før 2007 også havde amtskommunale opgaver. Vægtede gennemsnit. Korrigeret for flytning af skatteopgaven 2005/2006, kommunalreform 2007 og kommunernes overtagelse af ansvaret for forsikrede ledige 1. august 2009 (med udgiftsvirkning fra 2010). Samme korrektionsfaktor er benyttet for alle kommuner. Ikke korrigeret for andre opgaveændringer.
Udgifterne er opgjort som kommunernes nettodriftsudgifter på Hovedkonto 6 Fællesudgifter og administration mv., fraregnet udgifter til valg, tjenestemandspensioner samt løn-, barsels og forsikringspuljer. Dataene er i forhold til den oprindelige analyse i AJPS her opdateret med oplysninger for 2002-2004 og 2012-2013.

Udgifterne i de senere sammenlagte kommuner stiger relativt set i 2006, det sidste år før sammenlægningen. Dette kan tages som udtryk for sammenlægningsomkostninger knyttet til de organisatoriske omkostninger ved forberedelse af sammenlægningen, overarbejde, ombygninger, etablering af nye fælles IT-systemer, eksterne konsulenter mv.

Hvis der kontrolleres for forskelle i kommunernes udgiftsbehov og økonomiske pres, er der ikke i årene før kommunalreformen statistisk signifikant forskel på sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner.

I årene efter kommunalreformen falder udgifterne i de sammenlagte kommuner i forhold til de ikke-sammenlagte, og fra og med 2009 er forskellene mellem de sammenlagte og de ikke-sammenlagte kommuner signifikant større, end de var i 2005, der er det seneste ’normalår’ før kommunalreformen.

Vi ser også, at de samlede administrationsomkostninger falder fra 2010, hvilket kan ses som udtryk for, at den økonomiske krise rammer de danske kommuner og tvinger dem til at reducere også de administrative omkostninger.

Fra og med 2012 stiger kommunernes administrative udgifter igen, og de administrative stordriftsfordele for de sammenlagte kommuner ser ud til at være udtømte. I hvert fald stiger udgifterne på de centrale administrative konti fra 2011 til 2013, og forskellen mellem de sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner øges ikke yderligere.

Administrationen er dyrere, hvis borgerne bor spredt eller har sociale problemer
Analysen viser også, at der som forventet bruges flere penge på administration i kommuner med spredt bosætning, ligesom små ø-kommuner i kraft af deres lidenhed har nogle særlige smådriftsulemper.

Samtidig betyder befolkningens sammensætning også meget for de enkelte kommuners administrationsudgifter. Nogle befolkningsgrupper trækker mere på kommunernes administrative ressourcer end andre, fx i socialforvaltningerne og på jobcentrene. Andelen af familier i bestemte boligtyper og andelen af børn af enlige forsørgere er indikatorer for, om en kommune har flere borgere med sociale og beskæftigelsesmæssige problemer end gennemsnittet. Som forventet er begge disse indikatorer forbundet med højere administrative udgifter. I overensstemmelse med vores forventninger finder vi også, at kommuner, der står overfor økonomisk pres, har lavere administrative udgifter. En høj grad af decentralisering af det administrative personale fører til lavere udgifter i den centrale administration.

Resultaterne i analysen er robuste, og den overordnede konklusion er, at størrelse har en kausal effekt på de administrative omkostninger pr. indbygger. Gøres kommunerne større, kan de drives billigere. I det mindste inden for størrelsesrammerne af de danske kommuner. Størrelseseffekter eksisterer, men de kommer ikke umiddelbart efter sammenlægningerne, men først to-tre år efter.

Er effekterne så store, at de er værd at gå efter?
Figur 2 viser de beregnede administrative udgifter pr. indbygger i forhold til 2005 for sammenlagte kommuner og ikke-sammenlagte kommuner, når der er kontrolleret for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres. Den grønne linje viser udgifterne i de ikke-sammenlagte kommuner, og den blå streg viser de sammenlagte kommuner. Den stigende afstand mellem de to linjer viser, at de administrative udgifter bliver mærkbart mindre i de sammenlagte kommuner. I 2007, umiddelbart efter reformen, brugte de sammenlagte kommuner 0,1 procent mere end de ikke-sammenlagte. I 2008 er dette vendt til besparelser svarende til 2,9 procent af de gennemsnitlige administrative udgifter i kommunerne. I 2009 er besparelsen på 6,0 procent, i 2010 8,1 procent, og i 2011 beløber det sig til 9,4 procent. Herefter reduceres effekterne lidt, men ligger i 2012 og 2013 fortsat på henholdsvis 8,8 og 7,5 procent af de gennemsnitlige udgifter. Dette er langt fra trivielle beløbsstørrelser.

Note: Figuren viser de beregnede administrative udgifter pr. indbygger for sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner, når der er korrigeret for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres. Figuren og den bagvedliggende analyse er opdateret med 2012 og 2013 tal i forhold den oprindelige artikel.

Klare administrative stordriftsfordele – men måske andre ulemper?
Analysen viser altså, at udgifterne ikke falder umiddelbart efter, at de politiske enheder - kommunerne – er blevet større. Men efter to-tre år viser effekterne sig, og de er substantielle.

Den gennemsnitlige effekt for de sammenlagte kommuner udgør 8-10 procent af de samlede administrative omkostninger. Disse observerede stordriftsgevinster kan i princippet være et konservativt estimat, da vi ikke ved, om sammenlægningerne muliggjorde endnu større omkostningsreduktioner. Det kan således ikke udelukkes, at nogle af besparelsespotentialerne er blevet brugt til at ’smøre hjulene’ i sammenlægningsprocessen.

Evidensen fra kommunalreformen er derfor en stærk indikation af, at der er stordriftsfordele i de økonomiske omkostninger ved at drive et politisk system. I det mindste inden for rammerne af et kommunalt selvstyre, hvor kommunerne har en bred opgaveportefølje og mellem 5.000 og 100.000 indbyggere. Om stordriftsfordelene er lige store op til de største kommuner eller fx klinger af, når kommunerne når over en vis størrelse, er det ikke i denne analyse muligt at sige noget om. Ej heller om billedet vil ændre sig, i takt med at kommunernes opgaver ændrer sig, eller den teknologiske og økonomiske udvikling ændrer omkostningerne ved kommunens administrative virke.

Analysen har vist, at de økonomiske omkostninger ved at drive et politisk system falder med stigende størrelse. Men der kan være andre typer af omkostninger ved større enheder. Det reducerede antal kommuner kan fx give anledning til velfærdstab, da borgerne i deres valg af bosætningskommune får færre muligheder for at vælge et kommunalt skatte- og serviceniveau, der matcher deres præferencer.

Foreløbige resultater fra videre analyser indikerer desuden, at de administrative rationaliseringsgevinster ikke har givet sig udslag i, at de samlede omkostninger er faldet. Pengene er i stedet blevet omfordelt til andre kommunale udgiftsområder. De bliver så at sige i systemet og omsættes altså ikke til skattelettelser til borgerne.

Demokratiet kan også ske at lide skade, når kommunerne bliver større. Andre analyser af effekterne af kommunalreformen viser, at borgenes politiske tillid og politiske selvtillid (dvs. tilliden til, at de selv kan forstå og påvirke de lokale politiske beslutninger) falder med op mod to point på en ti-punkts skala som et resultat af kommunesammenlægningerne.

Er en reduktion på 10 procent af omkostningerne ved at drive det politiske system mere værd end et betragteligt tab af politisk tillid og politisk selvtillid? Dette er et politisk spørgsmål, som ingen forsker kan givet et objektivt svar på. Men forskere kan give politikere viden om, hvilke trade-offs der er, når man søger at finde en optimal størrelse på de politiske enheder.