Fhv. affaldschef: Renovationsmarkedet er på vej ud i en eksistentiel krise

Af Jens Purup
Fhv. affaldschef i Københavns Kommune, cand.scient.pol. og seniorkonsulent

Efter mange år med kommunale udbud af affaldsindsamlingen er situationen ved at vende. Flere kommuner hjemtager (kommunaliserer) indsamlingen af husholdningsaffald eller overvejer at gøre det. I stedet for at udbyde opgaverne i konkurrence vælger flere kommuner selv at blive vognmand.

Hvorfor nu det? Er det alene af politiske årsager, eller er der noget i situationen på markedet, der tilskynder den udvikling? Hvorfor oplever stadig flere kommuner dårligere kvalitet og kontraktbøvl?

Noget tyder på, at renovationsmarkedet på vej ud i en eksistentiel krise, hvor vi på sigt vil se, at konkurrenceudsættelsen afløses af kommunale renovationsafdelinger.

Priskonkurrence har i de senere år været meget skrap, og kampen om markedsandele har været hård ved flere af renovationsselskabernes økonomi. I dag er der flere renovationsselskaber, der er mere eller mindre nødlidende. RenoNordens moderselskab i Norge gik konkurs i efteråret 2017, og det danske selskab har været sat til salg. M. Larsen har tilsyneladende haft behov for en kapitalindsprøjtning og er opkøbt af en tysk skraldegigant, Remondis.

Flere af de andre store spillere på markedet ønsker ikke længere at byde på indsamlingen af husholdningsaffald. Der er for få penge at tjene og for meget bøvl. Det betyder, at der i dag er færre, der konkurrerer om opgaverne, end der var tidligere. De små vognmænd er enten kvalt eller opkøbt.

På rene driftsområder som affaldsindsamling er jeg sikker på, at kommunerne har gavn af et godt samarbejde med professionelle private leverandører.

Jens Purup

Ødelæggelse af markedet
Denne udvikling mærker de kommunale udbydere og i sidste ende borgerne. Samarbejdet med affaldsvognmændene er blevet vanskeligere og mere ufleksibelt. De lave priser betyder, at vognmændenes fokus er rettet mere mod økonomi end kvalitet. Derfor er der langt flere konflikter og uenigheder mellem de kontraktansvarlige i kommunerne og vognmændenes driftsansvarlige. Kommunerne må bruge rigtig mange ressourcer på at sikre, at borgerne får de ydelser til den kvalitet, som de ifølge kontrakterne har krav på at få.

Hvad er der gået galt? Er kommunerne for dårlige til at udbyde, og er vognmændene blevet for griske? Det tror jeg ikke.

Man er derimod nødt til at se alvorligt på, om det er noget i selve konkurrenceformen, der er med til at ødelægge et ellers velfungerende marked. Hensigten med udbudsreglerne er blandt andet, at man skal sikre den bedst mulige udnyttelse af offentlige midler gennem effektiv konkurrence.

Men i løbet af relativt få år har de samme regler måske været med til at ødelægge markedet. Det er blevet dyrt og komplekst at udbyde og at afgive tilbud. I den forbindelse har Klagenævnet for Udbuds restriktive linje i forbindelse med klagesager ikke gjort udbudsprocessen mindre kompliceret. Det gælder for eksempel krav i forbindelse med udbyders anvendelse af evalueringskriterier.

Københavns Kommune sparede rigtig mange penge ved at opløse den gamle koncessionerede renholdningsselskab, R98, og lade indsamlingsopgaver og andet udbyde. Men måske havde det været en fordel, hvis besparelsen havde været lidt mindre?

Til trods for langt flere opgaver, et stærkt stigende indbyggertal og helt nye skraldebiler, så faldt totalprisen drastisk. København har sparet 100 millioner kroner om året på affaldsindsamlingen. Især efter sidste udbudsrunde var prisfaldet overraskende stort. Jeg er ikke i tvivl om, at tilbudsgiverne denne gang skrabede bunden for at få kontrakterne. Det kunne mærkes efterfølgende: en meget vanskeligere indkøringsperiode for de nye kontrakter, dårligere kvalitet, utilfredse skraldemænd og mindre fleksibilitet.

Dårlig service og samarbejde
Selvom prisen ikke altid er det væsentligste kriterie for vurdering af tilbuddene, er det som regel alligevel prisen, der bliver det afgørende for, hvem der vinder. I de senere års hårde konkurrence er det mit klare indtryk, at priserne er blevet alt for lave. Vi har derfor oplevet en nedadgående spiral, hvor både pris og kvalitet har været faldende.

Det er fedt at få både nye skraldebiler og nye ordninger og så stadig spare mange penge og kunne nedsætte taksterne. Men det er surt, hvis man på den anden side oplever, at borgerne får dårligere service, og at samarbejdet knaser.

Der er den samme tendens på andre offentlige områder med udbud. Eksempelvis udbuddet af ambulancekørslen i Region Syddanmark, som gik helt galt, og de jævnlige konkurser hos private virksomheder, der tilbyder ældrepleje. Senest har Falck overladt en del af sygetransporterne til underleverandører, som kan gøre det billigere end Falck selv. Falck mener, at priserne i udbuddene er blevet urealistisk lave og kan ikke længere konkurrere på de vilkår.

En anden løsning
Det er på den baggrund, man skal forstå, hvorfor flere kommuner nu vælger en anden løsning. Enten ved at selv at blive vognmand eller ved at overlade opgaven til et fælleskommunalt selskab (for eksempel ARC på Amager). Det er en forståelig reaktion, men jeg tror ikke på, at det er den rigtige udvikling.

På rene driftsområder som affaldsindsamling er jeg sikker på, at kommunerne har gavn af et godt samarbejde med professionelle private leverandører. Hvis der er fokus på kvalitet, effektivitet, høj kundetilfredshed og medarbejdernes arbejdsmiljø, så får man også gode resultater og høj kundetilfredshed.

Jeg har set det fungere og ved, at det er muligt. København fik både bedre kvalitet og højere kundetilfredshed, efter opgaverne blev udbudt i forbindelse med lukningen af R98.

Så i stedet for at opgive udbud og hjemtage opgaverne er det vigtigt at kigge på, om der er noget helt galt med den måde, opgaverne konkurrenceudsættes på. Er vi endt med et stift og rigidt system, som har overlevet sig selv?

Det er nødvendigt med en dialog mellem kommunerne og de øvrige aktører i branchen, herunder med konkurrencemyndighederne, som tolker spillereglerne. Jeg skal dog advare mod at reducere det til en ideologisk diskussion, som risikerer at ende med regeringsindgreb og lovtvang fremfor fælles forståelse.

Fokus på pris koster på kvalitet
Tiden – eller markedet – er måske løbet fra de traditionelle udbudsformer, og man er nødt til at se på løsninger, hvor der bliver lagt mere vægt på kundetilfredshed, kvalitet, miljø, arbejdsmiljø med videre. Det kunne være i form af partnerskabsmodeller, bonusordninger (for eksempel hvis leverandøren er med til at fremme mål eller bestemt adfærd), øget fleksibilitet i kontrakterne og så videre.

Det er essentielt med en gensidig tillid og forståelse kommune og vognmand imellem. Det gælder ikke mindst en fælles opfattelse af, hvad der er kvalitet. Selvfølgelig skal kommunerne have den bedste kvalitet til den bedste pris, men fokuserer man alene på prisen, ryger kvaliteten i svinget.

Så i stedet for at kommunerne vender sig bort fra markedet og tror, at man kan løse opgaverne bedre selv, så er min opfordring, at man tænker sig om en ekstra gang. Det må være muligt sammen med de øvrige aktører på markedet at finde ud af, hvordan man igen sikrer samarbejde og kvalitet til gavn for borgerne og miljøet.