Debat: Udviklingsgaranti er garanti for udvikling

I Danmark er der en interessant diskussion af, om boligkøbere i områder med lave huspriser bør kunne få statsgaranteret en del af realkreditlånet. Baggrunden er, at realkreditinstitutterne ikke har tillid til, at køberne kan hente pengene hjem ved et salg, hvis priserne fortsætter med at falde i de berørte områder.

De handler, som foretages, bliver derfor som oftest gennemført ved, at køberne kun får lov til at låne 60% af købssummen i stedet for de normale 80%. Resultatet er, at køberne tvinges til at finansiere en større del af huskøbet gennem dyrere låneordninger, hvilket afholder mange mulige købere fra at skrive under på slutsedlen til et hus.

Regeringen har udtalt, at det er et problem, at realkreditinstitutterne ikke ønsker at låne penge til folk med en sund økonomi, og den har udtrykt bekymring for, at Danmark risikerer at knække midt over. Regeringen foreslog derfor i slutningen af maj, at boligkøbere i områder med lave huspriser skal kunne få statsgaranteret en del af realkreditlånet (fra de 60% til de 80%) - et forslag som i øvrigt støttes af SF og Venstre.

Erhvervsminister Simon Kollerup udtalte i juni til Folketidende, at statsgarantien forhåbentlig vil have en selvforstærkende effekt: ”Når først der kommer gang i hjulene, så kan det være, at den (garantien) ikke er nødvendig længere. Men jeg tror, det kan være den katalysator, der kan få gang i det”, sagde ministeren.

OECD-rapport om udviklingsgarantier
Nøjagtig de samme argumenter ligger til grund for brugen af garantier i udviklingssamarbejdet. I rigtig mange udviklingslande er manglende adgang til finansiering et stort og vedvarende problem, der er med til at hæmme den økonomiske udvikling. 

Selvom udviklingsgarantier ikke er nogen tryllestav, er OECD-rapporten alligevel klar i konklusionen. På trods af, at mange udviklingsorganisationer faktisk gør brug af garantier, er det kun en meget lille del af deres samlede porteføljer, der udgøres af garantier.

Lasse Møller
Udviklingsrådgiver

Det gælder i særlig grad små og mellemstore virksomheder, der har svært ved at få adgang til finansiering, men også større projekter såsom infrastruktur har vanskeligt ved at få finansieringen på plads. Årsagerne til problemet hænger i bund og grund sammen med de risici, som investorerne eller långiverne vurderer, at der er i de pågældende lande.

De risici er langt mere omfattende og komplicerede i udviklingslandene end vigende priser i udkantsområderne på det danske boligmarked, men ikke desto mindre kan nogle af løsningerne være de samme.

OECD har for nyligt udgivet en rapport om anvendelsen af garantier i udviklingssamarbejdet. Hovedbudskabet er, at garantier – der betegnes udviklingsgarantier - allerede anvendes af en lang række udviklingsorganisationer, men at garantier som udviklingsinstrument har et endnu større potentiale, der er værd at kigge nærmere på.

Fordele ved garantier
Rapporten indleder med at opridse en række fordele ved brugen af garantier. For det første er der ikke behov for store udlæg af midler. En garanti er i bund og grund et løfte om at dække et tab af indtægt eller værdi, hvis et sådant tab skulle opstå.

Rapporten nævner mange forskellige former for garantier, men en typisk kategori er dem, der dækker kommercielle risici. For eksempel når en garanti dækker en del af tabet for en lokal bank i tilfælde af, at nogle af bankens låntagere misligholder deres lån.

En anden – også meget anvendt – kategori er garantier, der dækker politisk relaterede begivenheder. For eksempel tab i forbindelse med statslig ekspropriering eller på anden måde statslig intervention, der afstedkommer tab for private investorer.

Fælles for eksemplerne er, at der kun er behov for udlæg af midler i de tilfælde, hvor garantien rent faktisk udløses. OECD-rapporten bemærker i den sammenhæng, at garantier kan være et særligt attraktivt instrument i situationer, hvor donorlandenes udviklingsbudgetter er under pres (som det for eksempel er tilfældet for mange donorlande i forbindelse med Covid-19 krisen).

Fleksibelt instrument
For det andet er garantier et meget fleksibelt instrument, der kan anvendes i mange forskellige sammenhænge. Garantier kan designes og målrettes til at støtte udvalgte sektorer som for eksempel landbrug, vand og sanitet, sundhed og uddannelse, eller bestemte typer af projekter som for eksempel infrastrukturprojekter.

Garantier kan også designes til at støtte udvalgte sociale grupper såsom kvindelige entreprenører, unge, flygtninge, migranter eller små og mellemstore virksomheder og andre grupper af erhvervsdrivende. Endelig kan garantier designes og målrettes mod bestemte temaer som for eksempel klima, grøn omstilling, jobskabelse, digital omstilling, etc.

Mobilisering af private investeringer
For det tredje er garantier et særdeles effektivt instrument til at mobilisere private investeringer.

Faktisk viser OECD-rapporten, at garantier er det instrument i hele værktøjskassen af privatsektorinstrumenter, der har mobiliseret flest private investeringer i udviklingslandene. Det er velkendt, at selv det samlede udviklingsbudget for alle verdens donorlande – ODA, Official Development Assistance – kun udgør en meget lille del af det samlede finansieringsbehov, hvis vi vil opnå SDG-målene.

Vi må og skal have mobiliseret den private sektor langt mere, end det er tilfældet for nuværende - og her har garantier vist sig at være det instrument, der har mobiliseret flest private investeringer blandt de privatsektorinstrumenter, som OECD har ført statistik for siden 2012.

Finansiel additionalitet og udviklingsadditionalitet
For det fjerde anvendes garantier ofte til at lempe kreditrestriktioner for grupper af mennesker, der i forvejen har meget vanskeligt ved at opnå lån eller andre former for finansiering. På den måde kan en garantistillelse fra en donororganisation være den helt afgørende faktor for, at disse mennesker overhovedet får adgang til finansiering.

OECD-rapporten beskriver den finansielle additionalitet, der hermed kan ligge i brugen af garantier. I det omfang den øgede adgang til finansiering har positive økonomiske og sociale effekter – såsom højere indkomst, flere jobs, højere levestandard, og så videre – har garantier også en positiv udviklingseffekt: en udviklingsadditionalitet.

Nye markeder
For det femte har garantier vist sig at være et ret effektivt instrument til at skabe nye markeder i udviklingslandene. Det gælder særligt i situationer, hvor der er et misforhold mellem investorernes vurdering af de risici, der er i markederne og de faktiske risici.

Det er jo intuitivt appellerende, hvis garantier kan få investorer til at gå ind på et marked i et udviklingsland og se, at risikoen måske ikke er helt så stor, som de først havde vurderet. Rapporten diskuterer den læringseffekt, der er ved, at garantier kan få investorer til at revidere deres risikovurdering.

Her er vi fremme ved Erhvervsminister Simon Kollerup’s udtalelse til Folketidende om statsgarantiens selvforstærkende effekt. En effekt, der illustrerer en helt afgørende pointe ved brugen af udviklingsgarantier: Det er ikke meningen, at nøjagtigt de samme garantier skal gives om og om igen til nøjagtigt de samme institutioner, projekter eller grupper af mennesker.

Garantier kan designes til at støtte udvalgte sociale grupper såsom kvindelige entreprenører, unge, flygtninge, migranter eller små og mellemstore virksomheder.

Lasse Møller
Udviklingsrådgiver

Udviklingsgarantier skal netop bruges som en katalysator, der kan løfte en del af risikoen af og få gang i hjulene; et læringsinstrument, der i en overgangsperiode for eksempel kan tilskynde lokale banker til begynde at finansiere vedvarende energiprojekter - og herunder opbygge viden og kapacitet inden for sektoren og dermed blive både interesserede i og i stand til at finansiere projekterne uden brug af garantier.

Den svenske model
OECD-rapporten indeholder en hel række eksempler på, hvordan forskellige typer af udviklingsgarantier anvendes af forskellige organisationer, men særligt den svenske model fremhæves.

Sverige har anvendt garantier som instrument i deres udviklingssamarbejde i over 20 år. Garantien er en statsgaranti, så tilliden til garantien er helt i top (hvilket selvsagt har stor betydning både på nationale og internationale finansielle markeder).

Garantien er selvfinansierende i den forstand, at de forventede tab dækkes af de indtægter, som garantistillelsen indbringer i form af præmien. De forventede tab udregnes på grundlag af solide risikovurderinger, der foretages af det svenske ”Riksgälden” (under Finansministeriet).

Den svenske model har så den ekstra fleksibilitet, at udviklingsorganisationen (Sida) kan beslutte at subsidiere præmien på garantien, hvis omstændighederne måtte tale for det. For eksempel, hvis det vurderes, at der er en betydelig udviklingseffekt ved at stille en garanti til en lokal bank i et udviklingsland, men at banken for nuværende ikke har mulighed for at betale den fulde præmie for garantien - kan Sida anvende en del af det nationale udviklingsbudget til at subsidiere præmien.

Både subsidiet og præmien indsættes på en konto i Nationalbanken og er med til at dække udbetalinger på garantier, der eventuelt måtte blive udløst.

OECD-rapporten viser, at Sverige har anvendt 260 millioner SEK fra udviklingsbudgettet til at subsidiere garantier, og at garantierne ifølge Sida’s egne tal har mobiliseret over 20 milliarder SEK, hvilket må siges at være ganske betragteligt.

Dertil kommer, at præmierne og subsidierne har været i stand til at dække de tab, der har været på de udviklingsgarantier, der er blevet udløst. Sida har stillet mange forskellige typer af udviklingsgarantier over årene, og de har øget adgangen til finansiering og mobiliseret private investeringer i mange udviklingslande - også i nogle af de fattigste udviklingslande.

Ingen tryllestav
Overskriften på denne artikel er lidt af en provokation, for nej, en udviklingsgaranti er ikke i sig selv en garanti for udvikling (hvilket OECD-rapporten også understreger). Garantier er ingen tryllestav, og som ved alle andre instrumenter i den udviklingspolitiske værktøjskasse, skal vi tænke os godt om, hvis og når vi bruger dem.

For det første kan det let virke som et “køb-nu-betal-senere“ værktøj, hvilket jo umiddelbart appellerer til mange af os. Men at stille en udviklingsgaranti er ikke gratis, og hvis risikoen og følgelig prisen ikke udregnes ordentligt, kan vi få ubehagelige overraskelser. For det andet er garantier ikke velegnede i alle situationer, fleksibiliteten til trods.

De virker bedst, når der er tale om kommercielle projekter og relationer, hvor det er vurderingen, at markederne kan skabes, genskabes eller styrkes på en sådan måde, at garantien overflødiggør sig selv over en periode.

For det tredje er det vigtigt at have en grundig analyse på plads, når vi bruger statslige midler til at støtte den private sektor og mobilisere private investeringer. Vi skal samtidigt sørge for, at monitorere brugen af garantier over tid. Målet er, at garantierne skal være det sidste og afgørende skub for, at private investorer og långivere kommer på banen, og at garantierne skal ophøre, når der ikke længere er brug for dem.

Grundig analyse og risikovurdering
Vi skal ikke stille statsgarantier, hvor den private sektor selv kan løse opgaven. Vi skal ikke stille de samme garantier til de samme institutioner om og om igen, hvis der ikke sker en mere systemisk udviklingseffekt på markederne. Vi skal ikke stille større garantier end højst nødvendigt, og vi skal sørge for, at garantierne ophører så hurtigt som muligt.

Analysen, der kan sikre disse målsætninger, er ikke nem at foretage, men ikke desto mindre nødvendig. Det kræver en grundig risikovurdering og en lige så grundig prisfastsættelse, hvilket kan være vanskeligt i lande og på markeder, hvor informationen er knap eller vanskelig tilgængelig.

Det kræver også et godt kendskab til den lokale kontekst således, at vi undgår at oversubsidiere eller presse den private sektor ud af markederne – vi skal med andre ord sikre den finansielle additionalitet, når vi anvender garantier.

Endelig kræver det – ligesom ved alle andre udviklingspolitiske instrumenter – en grundig analyse af den forventede udviklingseffekt og selvsagt en begrundet forventning om, at den vil være positiv og stå mål med omkostningerne (vi skal hermed også sikre udviklingsadditionaliteten).

Et uudnyttet potentiale
Selvom udviklingsgarantier ikke er nogen tryllestav, er OECD-rapporten alligevel klar i konklusionen. På trods af, at mange udviklingsorganisationer faktisk gør brug af garantier, er det kun en meget lille del af deres samlede porteføljer, der udgøres af garantier.

Efterspørgslen i udviklingslandene er stor, og der er uudnyttede muligheder, som både donorerne og deres udviklingsfinansieringsinstitutioner med fordel kunne undersøge nærmere. Garantier er ikke noget nemt værktøj at designe fra bunden, men der er meget inspiration at hente hos de forskellige organisationer, der bruger garantier og har gjort det i en årrække.

Ikke mindst viser den svenske model, at hvis man foretager en solid risikovurdering og udregner præmien ordentligt, kan man stille udviklingsgarantier og mobilisere betydelige private investeringer i udviklingslandene for en relativt beskeden omkostning på udviklingsbudgettet.

Garantier i det danske udviklingssamarbejde
Danmark bruger allerede garantier i det danske udviklingssamarbejde og har gjort det længe. Blandt andet er der under erhvervssektorprogrammerne i Tanzania og Ghana givet garantier til finansielle institutioner (lokale banker) for at stimulere deres långivning til grupper, der har svært ved at få adgang til kreditter på almindelige markedsvilkår (blandt andet små virksomheder, kvindelige entreprenører, smålandbrug og så videre).

Danmark var endvidere initiativtager til at oprette Africa Guarantee Fund (AGF), der er en specialiseret organisation, der udelukkende arbejder med at stille garantier til finansielle institutioner, der yder lån til SME’er i Afrika (AGF'en beskrives også i OECD-rapporten). Endelig støtter Danmark indirekte brugen af garantier i flere af de multilaterale banker via vores medejerskab af og støtte til disse banker.

Danmark har således allerede erfaring med udviklingsgarantier, men det kunne måske alligevel være værd at genbesøge instrumentet og se, om det med fordel kunne finde yderligere anvendelse under den nye udviklingspolitiske strategi. Ifølge OECD-rapporten er der i hvert fald nok af inspiration at hente derude.