Kronik

Eksperter: Øget borgerinddragelse kan løfte de naturpolitiske målsætninger

Det er vigtigt, at politikerne prioriterer mål og midler til at passe på naturen. Men med regeringens og myndighedernes distancering til borgere, som skal leve med naturnationalparkerne, risikerer vi reelt at udvande ambitionerne om og opbakningen til en mere mangfoldig natur, skriver eksperter fra danske universiteter.

Indflydelsen på nationalparker, som denne i Mols Bjerge,&nbsp;fortæller, har bestået i at påvirke adgangsforhold, komme med ideer til aktiviteter i parkerne, og som frivillig at få mulighed for at præge landskabsforvaltningen.<br><br>
Indflydelsen på nationalparker, som denne i Mols Bjerge, fortæller, har bestået i at påvirke adgangsforhold, komme med ideer til aktiviteter i parkerne, og som frivillig at få mulighed for at præge landskabsforvaltningen.

Foto: Bo Amstrup/Ritzau Scanpix
Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning. Alle indlæg hos Altinget skal overholde de presseetiske regler.

Flere årtiers forskning og politik har peget på vigtigheden af borgerinddragelse, når det kommer til tiltag i vores naturområder – en inddragelse, der fremmer lokalt ejerskab, og bygger på værdien af den lokale viden og erfaringer.

Imidlertid foreligger der indtil nu ikke systematiske evalueringer af borgerinddragelse i forhold til naturområdet, hvilket betyder, at det ikke er dokumenteret, hvordan eller om borgerinddragelse bidrager til naturforbedring og dermed styrker demokratiet.

Frem for at tage afsæt i de sidste 20 års mange åbninger for borgerinddragelse i planloven og i miljø fra Århus Konventionen, er regeringens og myndighedernes aktuelle praksis, at vi hellere må gå tilbage til en mere "realistisk", symbolsk og traditionel 'stakeholderorienteret’ forståelse af borgerinddragelse.

Det sker især i forhold til inddragelse i de tre former for større parkområder vi har: natur-, national- og nu naturnationalparker. Resultatet er en opblussen af konflikter mellem eksperter og lægfolk, mellem nationale og lokale interesser, og mellem benyttelse og beskyttelse. Fokus flyttes derfor fra det, det egentlig handler om - vores fælles eksistensgrundlag, naturen - til polariserede interessesammenstød.

Borgernes kritik af den manglede inddragelse i beslutnings- og planlægningsprocesserne, står i skarp kontrast til de politiske idealer om borgerinddragelse i naturforvaltningen over de sidste 20 år 

Jesper Holm m.fl.

Det er ikke kun bekymrede hesteaktivister på de sociale medier, der råber op om den statslige håndtering af kommende naturnationalparker. Også andre borgere bosat omkring de udpegede Naturnationalpark-områder føler sig kørt over af myndighederne og af udefra kommende aktører.

Borgernes kritik af den manglede inddragelse i beslutnings- og planlægningsprocesserne står i skarp kontrast til de politiske idealer om borgerinddragelse i naturforvaltningen over de sidste 20 år, der er omsat i for eksempelvis krav til en mere direkte inddragelse af borgere i naturparker og nationalparker.

Borgerinddragelse og biodiversitet på dagsordenen

Naturen er trængt. Byudvikling, motorveje, forurening, industrielt landbrug og skovbrug og trimmede haver er med til at forarme naturen.

Biodiversitet og klima får i 1980'erne i særlig tiltagende grad synlige konsekvenser for dyre- og plantelivet, alt imens naturen lovprises som aldrig før. Der skulle imidlertid pres fra OECD i 1999 til, førend der kom skred i en ny form for tiltag: Udpegning af større sammenhængende naturområder.

Samtidigt var der en række understøttende internationale konventioner, som Rio-konferencen i 1992 og Århus-konventionen i 1998, der begge foreskriver borgeres ret til at blive hørt og inddraget.

Under Miljøminister Hans Christian Schmidt ledelse blev en række pilotforsøg med nationalpark-projekter igangsat fra 2005. I pilotprojekterne skulle berørte borgere over et cirka to-årigt forløb, inddrages i beslutningerne om nationalparkerne. Inddragelsen skulle modvirke lokal modstand og sikre større ejerskab til naturens bedring.

Men hvordan er det så gået med borgerinddragelsen og med naturforbedringerne?

National- og naturparker som symbolske rammer

De første pilottiltag byggede på forskellige former for borger- og lodsejer mobiliseringer.

I den efterfølgende lovgivning om nationalparker fra 2007, samt i bestemmelserne for Friluftsrådet om naturparker fra 2012, blev idealet om borgerinddragelse fastholdt. Således skulle såvel udpegning af naturområder som drift og planlægning baseres på borger- og lodsejerinddragelse.

Mange af disse parker er blevet etableret med lokale kræfters opbakning. Men mange parker er med rette kritiseret for blot at være streger på et kort, når det kommer til en egentlig naturforbedring

Jesper Holm m.fl.

Målet var at sikre ejerskab til naturforbedringer og give lodsejere og andre lokale muligheder for at sige fra, hvis deres interesser blev for påvirkede.

Efterfølgende er der skudt 15 naturparker og pilotnaturparker samt fem nationalparker frem over hele landet. Flere af områderne blev udpeget, primært på grund af deres eksisterende beskyttelsesstatus og ønsket om at bevare deres nuværende naturtilstand. Sekundært på grund af deres naturforbedrende potentiale.

Den fortsatte tilbagegang i biodiversiteten, senest bekræftet af Biodiversitetsrådet i 2022, blev også tillagt manglende effekt af de eksisterende national- og naturparker.

Det ledte til et pres for at få etablere nogle nye, ikke blot nationalparker, men natur-nationalparker. Parker, som det står i lovgrundlaget "(…) skal forvaltes med natur og biodiversitet som hovedhensyn (…) med henblik på at naturen i området så vidt muligt kan udvikle sig på egne præmisser" (Lov om naturbeskyttelse, ændret 2021).

Mange af disse parker er blevet etableret med lokale kræfters opbakning. Men mange parker er med rette kritiseret for blot at være streger på et kort, når det kommer til en egentlig naturforbedring. Med status som natur- eller nationalpark fulgte der kun i begrænset omfang nye reguleringsmuligheder med til sikring og styrkelse af biodiversiteten.

Landbruget og lodsejere har fået en de facto vetoret i forhold til arealanvendelse. I 2013 pegede Rigsrevisionen da også på, at der ingen garanti var, for at etableringen af nationalparker ville bidrage til at styrke og udvikle naturen (Rigsrevisionen 2013).

Borgerne ekskluderet

Borgernes indflydelse på udviklingen af Naturnationalparker er mange steder blevet begrænset til offentlige høringer og etablering af lokale projektgrupper, hvor interesseorganisationer kan komme med input.

Regeringen har foretaget selve udpegningen af naturnationalparkområderne. På baggrund af politiske forhandlinger og kriterier, som udvalgte eksperter har opstillet, er ansvaret for den efterfølgende ikke borgere, men interessentinddragelse lagt ud til embedsfolk. Reelt betyder det, at udpegningen af de nye naturnationalparker helt har trukket borgerne ud af ligningen for indflydelse – parkerne er suverænt udpeget af Naturstyrelsen på baggrund af kriterier, som eksperterne har udvalgt. 

Den stedmoderlige behandling af borgerinddragelsen i udpegningen af de nye Naturnationalparkområder har utvivlsomt bidraget til den stærke modstand og til kampagnerne på de sociale medier. Kampagner, som med afsæt i den manglende medinddragelse af borgere rundt om Naturnationalparkerne, forsøger at delegitimere processen.

Den lukkede proces i forbindelse med udvikling af det nye naturbeskyttelseskoncept, og især udpegningen af områder, har fyldt i medierne.

Især lokalt har borgere udtrykt bekymring for, at parkerne vil medføre, at deres rekreative brug af områderne bliver begrænset på grund af hegn, og at udsatte dyr bliver så vilde, at de kan angribe mennesker, men også bekymring for misrøgt af dyr under hegn uden tilskudsfordring.

På den anden side viser en ny undersøgelse, at 75 procent af befolkningen har en overordnet positiv holdning til naturnationalparker (Jensen, Gamborg & Sandøe, 2022).

Nye fund om borgernes rolle i naturforvaltningen

Men hvad har de mere end 20 års retorik og forsøg egentligt lært os om borgerinddragelse i naturforvaltningen?

Et nyt studie 'Borgerinddragelse i udvikling og forvaltning af større naturområder – evaluering af resultater' har gennemgået en lang række parkers og større naturområders borgerinddragelsesprojekter, netop med henblik på at undersøge deres demokratiske og naturmæssige effekter.

Heri gennemgås al forskningsartikler og al litteratur, der har rapporteret om indsatserne, parkernes årsrapporter og planer, en lang række projektrapporter fra andre naturområder og endelig en række natur NGO'ere og eksperter interviewet.

Borgerne er altså reelt røget ud af parkernes virke i demokratisk medindflydelse længe før den aktuelle naturnationalparkligning. Et opstået gab mellem politiske mål og så borgerinddragende praksis er opstået

Jesper Holm m.fl.

Erfaringerne fra parkerne fortæller, at borgernes reelle indflydelse ikke har angået indflydelse på hvilke natur- og landskabstyper, man ønskede eller dynamikker med for eksempel vildt. Indflydelse har bestået i at påvirke adgangsforhold, komme med ideer til aktiviteter i parkerne, og som frivillig at få mulighed for at præge landskabsforvaltningen (der hvor lodsejere ville opgive dyrkning til fordel for en vildere naturudvikling og naturværdier).

Borgerne er altså reelt røget ud af parkernes virke i demokratisk medindflydelse længe før den aktuelle naturnationalparkligning. Et opstået gab mellem politiske mål og så borgerinddragende praksis er opstået.

Det fremgår også af studiet, at der ikke siden pilotnaturparkforsøgenes tid er foretaget systematiske evalueringer af, om og hvordan inddragelsesprocesserne har formået at involvere borgerne i selve formålet, nemlig at skabe en forandring, som forbedrer biodiversiteten med mere.

Det nye studie har gennemgået samtlige årsrapporter og plandokumenter fra parkerne. Heraf fremgår det, at der siden 2006 ikke foreligger nogle offentlige tilgængelige evalueringer eller opsamlende dokumenter fra offentlige myndigheder eller andre aktører, om borgerinddragelsens resultater i større naturområder.

Information snarere end inddragelse

En grundigere analyse viser, at den gennemførte borgerinddragelse først og fremmest har handlet om information til borgerne, om høringer i opstarten - især hvad angår afgrænsningen af parkarealet og om ja eller nej til parkdannelse.

Borgerne er for det meste fraværende i selve udviklings-, implementerings- og realiseringsfasen af parkernes naturtiltag. Dette på trods af, at der i flere områder var et udtalt ønske fra borgerne om at blive mere aktiv involveret i områdernes praktiske drift og naturpleje.

Den manglende realisering af de naturforbedrende potentialer skal nok findes i regelværket bag national- og naturparkerne, herunder lodsejernes legitime vetoret og myndighedernes handlemuligheder i forhold til egentlige naturforbedrende tiltag på private arealer

Jesper Holm m.fl.

Derimod har der været positive eksempler uden for parkerne, hvor kommuner og andre, har aktiveret borgere i forskellige former for infrastrukturplanlægning, for eksempel i lokalisering og anlæg af stier og i håndteringen af konflikter mellem kultur- og naturhensyn samt i lokale pasningslaug af dyr og landskaber.

Gennemgangen af materialet giver ikke grundlag for at hævde, at det er borgerne, der bærer ansvaret for, at der ikke er kommet mere og vildere natur ud af de 17 parker, der er etableret siden 2005. Altså at der skulle være grund til at udelade borgerne fra naturnationalparkerne, fordi borgere hellere vil have hundeskov eller golfbane.

Den manglende realisering af de naturforbedrende potentialer skal nok findes i regelværket bag national- og naturparkerne, herunder lodsejernes legitime vetoret og myndighedernes handlemuligheder i forhold til egentlige naturforbedrende tiltag på private arealer. Det udgør den største barriere i forhold til at opfylde de fastsatte naturmål.

Hvor peger det hen?

Rationalet i at fastholde en mere symbolsk borgerinddragelse i etableringen og udviklingen af naturnationalparkerne, synes at være en fortælling om, at borgerne ikke kan eller vil bidrage til en forbedring af biodiversiteten.

Vores egne erfaringer fra forsknings- og udviklingsprojekter omkring demokrati og naturforvaltning viser imidlertid, at langt de fleste borgere, ønsker naturforbedrende forandringer. Erfaringerne viser også, at når først borgerne får vist tillid og gives reel indflydelse, og samtidig indgår i fælles læreprocesser, så kan de være med til at løfte de naturpolitiske målsætninger, som oprindeligt var afsættet for, at naturparkerne, nationalparkerne og nu for natur-nationalparkerne blev til.

Det er vigtigt, at politikerne prioriterer mål og midler, men med regeringens og myndighedernes distancering til de borgere, som skal leve med naturnationalparkerne, risikerer vi reelt at udvande ambitionerne om og opbakningen til en mere mangfoldig natur.

Derfor er det vigtigt at aktivere de mange røster, der gerne vil gøre en indflydelse gældende, sikre brug af erfaringer og læring, der faktisk er gjort – og fortsat gøres – omkring inddragelsen af borgerne i naturforvaltningen.

Politik har aldrig været vigtigere

Få GRATIS nyheder fra Danmarks største politiske redaktion

Omtalte personer

Hans Christian Schmidt

MF (V), fhv. miljø-, fødevare-, transport- og bygningsminister
lærer (Haderslev Seminarium 1977)









0:000:00